纳税评估管理j讲义(南昌国税)

《纳税评估管理》讲议大家好，我是南昌市国家税务局的胡洋，今天，受总局委托，在此与各位领导、各位朋友共同探讨纳税评估管理这一话题，我感到十分荣幸。纳税评估是目前国际上通行的一种税收管理方式，也是税务机关对纳税人履行纳税义务情况进行事中监控的一种手段。它将税源监控职能置于申报征收环节之前，有效弥补了征收管理弱化的不足；同时它寓服务于管理之中，帮助纳税人减少纳税风险，提高了纳税人的纳税意识和办税能力，体现服务型政府的文明思想。在大多数税收体制比较完善的西方国家里，这一管理理念得到了普遍认可。从1998年实行的《外商投资企业、外国企业和外籍个人纳税申报审核评估办法》开始，到2005年3月份总局下发《纳税评估管理办法》，我国的纳税评估工作经历了一个从简单到复杂、从单一到综合、从自发到主动、从各自为战到统一规范的过程。在我们大力倡导科学化、精细化管理的今天，纳税评估已成为新时期税务机关强化税源管理、促进诚信纳税、优化服务质量的一项标志性管理手段。多年来的工作实践，使我们在纳税评估方面积累了许多宝贵的经验，并培养出了一大批优秀的纳税评估骨干力量，为下一步这项工作的深入开展打下了坚实的基础。然而，我国纳税评估工作真正实现统一规范化管理时间并不长，确切地说，应该是从2005年3月份《纳税评估管理办法》开始的，许多同志在实际工作中对于纳税评估仍然面临着许多困惑，并在一些问题上产生了歧义，其中对于一些问题的理解偏差甚至直接影响到了纳税评估工作的质量。今天，我们就从这些问题入手，看一看纳税评估工作到底要怎么做：1.0日常纳税评估工作中困扰我们的十个问题我初步将当前关于纳税评估的相关问题归纳起来，有以下十条：（一）什么是纳税评估？有的同志可能会认为这个问题太简单，《纳税评估管理办法》中第一条不是就已经对其做出了定义吗？确实如此，但是正是因为有的同志对定义理解的不同，对纳税评估的工作范围有了歧义。（二）纳税评估要做哪些工作？主要是解决干什么的问题。（三）纳税评估在法律上如何定位？纳税评估对纳税人有没有法律约束力。纳税人不配合评估怎么办？（四）纳税评估文书有何法律效力？《纳税评估管理办法》第二十二条规定纳税评估工作底稿和分析报告不发纳税人、不作为行政复议和诉讼的依据。那么纳税评的文书是不是就没有法律效力了？是不是就可以不用规范管理了？（五）纳税评估与税务稽查有什么区别？到现在很多人还是认为纳税评估就是税务稽查的另一种叫法。是不是这样呢？（六）纳税评估的流程是什么？有哪些环节。（七）开展纳税评估各个环节有哪些注意事项？（八）纳税评估有哪些操作技巧？特别是在分析、约谈环节，应该从哪里下手，是当前评估工作的难点。（九）如何把握纳税评估的度？也就是说纳税评估工作应做到什么程度为止，何时移交稽查？（十）纳税评估工作人员的素质要求的什么？为了做好纳税评估工作，我们的税收管理人员的努力方向在哪里？下面就让我们带着这些问题来对纳税评估的管理工作进行讨论。2.0纳税评估的涵义2.1什么是纳税评估？在《纳税评估管理办法》中，对纳税评估的定义是：税务机关运用数据信息对比分析的方法，对纳税人和扣缴义务人（以下简称纳税人）纳税申报（包括减免缓抵退税申请）情况的真实性和准确性作出定性和定量的判断，并采取进一步征管措施的管理行为。对此，我们要把握四个关键问题：一、纳税评估是针对纳税申报信息分析；二、纳税评估要对纳税人申报信息的真实性进行定性定量判断；三、纳税评估还要根据判断结果进一步采取征管措施和管理行为；四、纳税评估属于事中监控，原则上在纳税申报到期之后进行，评估的期限以纳税申报的税款所属当期为主，特殊情况可以延伸到往期或以往年度。2.2纳税评估要做哪些工作？一、根据宏观税收分析和行业税负监控结果以及相关数据设立评估指标及其预警值、建立数学模型；二、综合运用各类对比分析方法筛选评估对象；三、对所筛选出的异常情况进行深入分析并作出定性和定量的判断；四、对评估分析中发现的问题分别采取税务约谈、调查核实、处理处罚、提出管理建议、移交稽查部门查处等方法进行处理；五、维护更新税源管理数据，为税收宏观分析和行业税负监控提供基础信息等。2.3纳税评估的法律定位2.3.1纳税评估有何法律效力？到目前为止，对纳税评估做出最高法律定位的文件是《纳税评估管理办法（试行）》，按照法的渊源来看，属于部门规章。但《纳税评估管理办法（试行）》主要是针对税务机关内部衔接和工作要求所做出的规定，不涉及税务机关与纳税人之间的权利义务关系。而对于一线操作人员而言，最为关心的是开展纳税评估工作中与纳税人的权利义务的划分问题。与其说是关心纳税评估的法律定位，不如说是关心纳税评估的法律效力。问：纳税评估到底属于申报、征收、检查中的哪一个范畴？答：没有必要将纳税评估从申报、征收、检查的内容中单独剥离出来。纳税评估要对申报信息进行采集，这就是一个纳税申报的范畴；评估过程中的分析、约谈、实地核查就是税务检查的范畴；形成评估结论后将税款征收入库或加收滞纳金则正是税款征收的范畴。而这些方面的权利、义务，在《征管法》及其实施细则中早已做出了明确规定。因此，从某种程度上讲，纳税评估是一个综合的税收征管业务，它具备正式法律效力。问：纳税人不配合纳税评估怎么办？答：根据《征管法》第七十条之规定：纳税人、扣缴义务人逃避、拒绝或者以其他方式阻挠税务机关检查的，由税务机关责令改正，可以处一万元以下的罚款；情节严重的，处一万元以上五万元以下罚款。《征管法》第七十二条规定：从事生产、经营的纳税人、扣缴义务人有以上税收违法行为，拒不接受税务机关处理的，税务机关可以收缴其发票或者停止向其发售发票。《征管法实施细则》第九十六条规定：纳税人、扣缴义务人有下列情形之一，按征管法七十条处罚：(一)提供虚假资料，不如实反映情况，或者拒绝提供有关资料的；(二)拒绝或者阻止税务机关记录、录音、录像、照相和复制与案件有关的情况和资料的；(三)在检查期间，纳税人、扣缴义务人转移、隐匿、销毁有关资料的；(四)有不依法接受税务机关检查的其他情形的。2.3.2纳税评估与税务稽查有何区别？有人认为纳税评估与税务稽查区别就在于不下企业、不查帐。这完全是一种错误的认识，纳税评估的约谈举证、实地核查都需要调查纳税人相关账务，而实地核查更是纳税评估不可或缺的一个重要环节。区分纳税评估与税务稽查，首先要区别税务税稽查与税务检查的差异。税务稽查不等同于税务检查，稽查是一项业务职能，检查是一种工作手段。税务稽查以打击税务违法行为、震慑违法企图为目的，而纳税评估则是通过对纳税人纳税结果的分析找出形成结果的原因并提出解决的方法，目的在于提出管理措施，提高管理水平。因此无论是税收评估还是税务稽查，为了达到各自的目的，都应充分应用征管法等有关法律法规赋予的征管手段，而不应自我限制、自缚手脚。纳税评估作为税务机关行使税收执法权的一种方式，应本着有利于实现税收评估目的的原则，可以动用征管法及其细则规定的一切手段，包括责令提供相关资料、检查以前年度账簿、报表、凭证等。另外，纳税评估的调取资料权和约谈权，都是税收检查权的组成部分，而检查纳税人账簿、凭证、报表，到纳税人从事生产、经营的场所实地检查也是税收检查权的组成部分，同样是税收检查权，如不将其作为纳税评估的一种手段，这从法理的角度是讲不通的。2.3.3纳税评估的文书有何法律效力？问：为什么《纳税评估管理办法（试行）》第二十二条规定，纳税评估分析报告和纳税评估工作底稿是税务机关内部资料，不发纳税人，不作为行政复议和诉讼依据？答：纳税评估文书不只《纳税评估分析报告》和《纳税评估工人底稿》，还应包括，约谈举证通知书、约谈笔录、实地检查通知书等，如遇到纳税人违法、违章则要按税务行政处罚程序制做税务文书，有关文书送达纳税人，同样应取得送达回证。我认为，评估报告和工作底稿之所以不能用来作为复议和诉讼的依据，主要还是因为此两种文书不涉及纳税人权利、义务的改变。如要改变纳税人权利、义务，需通过行政处罚程序来实现。问：如纳税人不配合约谈举证或阻碍税务机关实地核查该怎么办？答：可按照征管法有关规定进行处理，但这里存在一个取证的问题，此时，文书送达回证等税务文书就显得十分重要了。3.0纳税评估的基本流程3.1纳税评估的基本流程图纳税评估工作总体上由六个环节构成，它们分别是：信息采集、确定评估对象（评估筛选）、评估分析、约谈举证、实地核查、评估处理。首先在评估工作必须采集各种相关信息；然后通过对这些信息的对比分析将存在疑点的纳税人初步选定为评估对象。第三步利用已掌握的报表、资料对评估对象疑点做进一步案头分析，通过分析可能会出现两种情况，一种是疑点问题排除，或疑点问题事实清楚、证据确凿的，直接转入评估处理环节，另一种是疑点问题无法解决的，则转入约谈举证环节。在约谈举证环节，评估人员将纳税人请到税务机关，与其面对面地交流，并要求其对有关问题作出解释、提供质证，在约谈举证环节同样会出现两种情况，一种是疑点问题排除，或疑点问题事实清楚、证据确凿的，直接转入评估处理环节，另一种是疑点问题无法解决的，则转入实地核查。在实地核查环节，评估人员直接深入纳税人生产经营场所，落实有关疑点问题，工作完成后转入评估处理环节。在评估处理环节，对于不同的评估结果，有三种不同的处理方式，一是对于未发现疑点问题、疑点问题可以消除的，直接填制《纳税评估认定结论书》；二是对于疑点问题可以消除，或疑点问题被查清、证据确凿但不涉嫌偷骗税的，填发《限期改正通知书》或《申报（缴款）错误更正通知书》，责成纳税人按规定补缴税款及滞纳金，并填制《纳税评估认定结论书》；三是对于纳税人不按规定纠正疑点问题或补缴税款、经约谈举证疑点问题属实并涉嫌偷骗税、经实地核查仍不能排除疑点问题涉嫌偷骗税的，填制《纳税评估认定结论书》和《纳税评估案源移送建议书》由征管部门统一移送稽查部门依法查处。3.2纳税评估信息采集纳税评估工作的开展离不开大量征管信息，这其中既包括纳税人申报信息，也包括税务机关通过各种渠道获取的第三方信息。具体有：一、“一户式”存储的纳税人各类纳税信息资料，主要包括：纳税人税务登记的基本情况，各项核定、认定、减免缓抵退税审批事项的结果，纳税人申报纳税资料，财务会计报表以及税务机关要求纳税人提供的其他相关资料，增值税交叉稽核系统各类票证比对结果等；二、税收管理员通过日常管理所掌握的纳税人生产经营实际情况，主要包括：生产经营规模、产销量、工艺流程、成本、费用、能耗、物耗情况等各类与税收相关的数据信息；三、上级税务机关发布的宏观税收分析数据，行业税负的监控数据，各类评估指标的预警值;四、本地区的主要经济指标、产业和行业的相关指标数据;五、外部交换信息;六、与纳税人申报纳税相关的其他信息。这些信息的获取一方面来自纳税人的主动提供，更多的应来自于税务机关的日常积累，这就要求税收管理人员要具备主动获取信息、加工提炼信息的能力，具备一定的职业敏感性。3.3确立评估对象（筛选）3.3.1职责描述税收管理员充分利用纳税人的申报资料、相关部门的税收宏观分析、行业税负监控结果等数据以及税收管理员户籍管理中收集和掌握的信息，有针对性地对所辖范围内的纳税人进行筛选比对，找准评估重点，确立评估对象。3.3.2工作流程（略）3.3.3工作要求一、纳税评估对象确定可采用计算机自动筛选、人工分析筛选和重点抽样筛选等方法二、原则上在纳税申报到期之后进行，评估的期限以纳税申报的税款所属当期为主，特殊情况可以延伸到往期或以往年度。三、筛选纳税评估对象，要依据税收宏观分析、行业税负监控结果等数据，结合各项评估指标及其预警值和税收管理员掌握的纳税人实际情况，参照纳税人所属行业、经济类型、经营规模、信用等级等因素进行全面、综合的审核对比分析。四、综合审核对比分析中发现有问题或疑点的纳税人要作为重点评估分析对象；重点税源户、特殊行业的重点企业、税负异常变化、长时间零税负和负税负申报、纳税信用等级低下、日常管理和税务检查中发现较多问题的纳税人要列为纳税评估的重点分析对象。五、纳税评估中所涉指标和指标运用方法应当严格保密，不得外泄。六、对实行定期定额（定率）征收税款