财政学第13讲综述

十三讲国家预算和预算管理一、国家预算概述二、推进依法理财，建立和完善预算管理体制三、深化预算管理制度改革四、预算管理体制（一）国家预算的含义及其类别（二）国家预算原则一、国家预算概述以预算形式的差别为依据，国家预算可分为单式预算和复式预算.以预算分项支出的安排方式的差别为依据，国家预算可分为增量预算和零基预算。一、国家预算概述（一）国家预算的含义及其类别（一）国家预算的含义及其类别从形式上看，国家预算就是按一定标准将财政收入和支出分门别类地列入特定的表格，可以使人们清楚地了解政府的财政活动，成为反映财政活动的一面镜子。但从实际经济内容来看，国家预算的编制是对财政收支的计划安排或编制财政收支平衡表,预算的执行是财政收支的筹措和使用过程,预算的年终决算则是国家预算执行的总结。一、国家预算概述1、公开性2、可靠性3、完整性4、统一性5、年度性（二）国家预算原则一、国家预算概述预算原则（一）编制部门预算（二）实施政府采购制度（三）完善国库集中收付制度（四）实施“收支两条线”管理二、推进依法理财，建立和完善预算管理体制①有利于提高国家预算的透明度，防止“暗箱”操作，加强廉政建设。②使预算编制和执行的程序和流程制度化、规范化和科学化③发挥社会监督作用。④是贯彻落实“依法治国”方针和规范政府行为的重要措施，实现依法理财，依法行政。二、推进依法理财，建立和完善预算管理体制（一）编制部门预算1.编制部门预算的背景和意义①部门预算就是按部门编制预算，改变过去长期以来按支出功能和收入类别编制预算的做法。②部门预算是一种全面反映部门收支活动的预算二、推进依法理财，建立和完善预算管理体制（一）编制部门预算2.部门预算的内容（1）政府采购制度是以公开招标、投标为主要方式选择供货商(厂商)，从国内外市场为政府部门或所属团体购买商品或劳务的一种制度（2）《中华人民共和国政府采购法》二、推进依法理财，建立和完善预算管理体制实施（二）实施政府采购制度1.政府采购制度及其实施（1）政府采购当事人（2）政府采购方式（3）政府采购程序和政府采购合同（4）采购人与供货商二、推进依法理财，建立和完善预算管理体制（二）实施政府采购制度2.《政府采购法》的主要内容二、推进依法理财，建立和完善预算管理体制（三）完善国库集中收付制度1.我国过去国库支付制度及其存在的问题①缺乏严格的预算约束和预算监督机制，容易滋生腐败和寻租等违法和违纪行为；②财政资金周转过程中的沉淀资金分散于各部门和各单位，不利于充分发挥财政资金的使用效益；③不利于预算管理制度的全面改革，比如，编制部门预算和实行政府采购制度的改革要求与国库支付制度相互配套，如果仍实行分散支付制度，就不可能真正实现前两项改革有关提高财政支出效益的目标。二、推进依法理财，建立和完善预算管理体制（三）完善国库集中收付制度2.国库集中支付制度的含义国库集中支付制度，就是对预算资金分配、资金使用、银行清算及资金到达商品和劳务供应者账户的全过程集中进行全面的监控制度3.实行集中支付制度的措施4.政府采购的对外开放二、推进依法理财，建立和完善预算管理体制（三）完善国库集中收付制度5.财政部门在政府采购中的职责监督检查的主要内容是：有关政府采购的法律、行政法规和规章的执行情况；采购范围、采购方式和采购程序的执行情况；政府采购人员的职业素质和专业技能。二、推进依法理财，建立和完善预算管理体制（四）实行“收支两条线”管理1.“收支两条线”管理的含义“收支两条线”管理是针对预算外资金管理的一项改革，其核心内容是将财政性收支（预算外收支属于财政性收支）纳入预算管理范围，形成完整统一的各级预算，提高法制化管理和监督水平。2、“收支两条线”管理的进展及其进一步完善三、深化预算管理制度改革（一）深化预算管理制度改革的指导思想和基本原则（二）深化预算管理制度改革的措施三、深化预算管理制度改革•改革的指导思想：落实中央全面深化财税体制改革的总要求，遵循市场在资源配置中起决定性作用的规律，加快政府职能转变，完善管理制度，创新管理方式，提高管理绩效，构建符合现代财政制度的全面规范、公开透明的预算管理制度。（一）深化预算管理制度改革的指导思想和基本原则三、深化预算管理制度改革•改革的基本原则：•一是遵循现代国家治理理念，按照推进国家治理体系和治理能力现代化的要求，着力构建规范的现代预算制度。•二是划清市场和政府的边界。•三是着力推进预算公开透明。•四是总体设计，协调推进。（一）深化预算管理制度改革的指导思想和基本原则三、深化预算管理制度改革•完善预算体系，积极推进预算公开：1.完善政府预算体系。2.健全预算标准体系。3.积极推进预决算公开。（二）深化预算管理制度改革的措施三、深化预算管理制度改革•改进预算管理和控制，建立跨年度预算平衡机制：1.实行中期财政规划管理。2.改进年度预算控制方式。3.建立跨年度预算平衡机制。（二）深化预算管理制度改革的措施三、深化预算管理制度改革•加强财政收入管理，清理规范税收优惠政策：1.加强税收征管2.加强非税收管理。3.全面规范税收优惠政策。（二）深化预算管理制度改革的措施三、深化预算管理制度改革优化财政支出结构，加强结转结余资金管理：1.优化财政支出结构。2.优化转移支付结构。3.加强结转结余资金管理。4.加强政府购买服务资金管理。（二）深化预算管理制度改革的措施三、深化预算管理制度改革•加强预算执行管理，提高财政支出绩效。1.做好预算执行工作。2.规范国库资金管理。3.健全预算绩效管理机制。4.建立权责发生制的政府综合财务报告制度（二）深化预算管理制度改革的措施三、深化预算管理制度改革•规范地方政府债务管理，防范化解财政风险。•规范理财行为，严肃财政纪律。（二）深化预算管理制度改革的措施四、预算管理体制（一）概述（二）中国分税制改革（三）分税制的运行及其进一步完善四、预算管理体制（一）概述1.预算管理体制及其类型主要内容确定预算管理主体和级次预算收支的划分原则和方法预算管理权限和责任划分预算调节制度和方法（1）分级分税预算管理体制的要点主要特征在于规范化和法制化，长期相对稳定，地方预算构成名符其实的一级预算主体，主要要点如下：四、预算管理体制（一）概述2、分级分税预算管理体制简介·一级政权，一级预算主体，各级预算相对独立，自求平衡·在明确市场经济下政府职能边界的前提下划分各级政府职责(即事权)范围，在此基础上划分各级预算支出职责(即财权)范围·收入划分实行分税制·预算调节制度，即所谓转移支付制度·各国的分级预算体制就体制整体而言是相对稳定的（2）收支划分的基本理论依据四、预算管理体制（一）概述2、分级分税预算管理体制简介·社会公共需要或公共物品的层次性·集权与分权关系·中央于地方之间收支划分的案例表14－1中央和地方支出责任划分的基本框架1责任归属支出项目中央中央、地方地方、中央地方国防、外交、外贸、金融和货币政策、管制地区间贸易个人福利补贴、失业保险、全国性交通环境保护、工农科研支持、教育地区性交通、卫生、供水、下水道、垃圾、警察、消防、公园、娱乐设施1关于中央和地方支出责任的划分请参考马骏着《论转移支付》138-139页，中国财政经济出版社1998年版。四、预算管理体制（一）概述表14-2若干国家中央与地方之间税种的划分税种美国加拿大德国日本关税公司所得税个人所得税增值税销售税财产税对用户收费联邦联邦、州联邦、州、地方州地方各级联邦联邦、省联邦、省联邦省地方各级联邦联邦、州各级联邦、州州、地方各级中央中央、地方中央、地方中央中央、地方地方各级资料来源：钟晓敏主编《地方财政学》表3-2，中国人民大学出版社2001年8月版。四、预算管理体制（一）概述表14-3若干国家转移支付前后中央与地方之间收支分配格局（％）国别转移前中央收入的比重转移后中央收入的比重中央支出的比重英国（1990）美国（1990）澳大利亚（1991）加拿大（1989）阿根廷（1989）印度（1989）印度尼西亚（1990）895871496268907142513157448270495134535483资料来源：AnwarShah：TheReformofIntergovernmentalfiscalRelationsinDevelopingandEmergingMarketEconomies，TheWorldBank。四、预算管理体制（一）概述（3）政府间转移支付制度四、预算管理体制（一）概述2、分级分税预算管理体制简介政府转移支付制度及其功能：•弥补纵向财政缺口•弥补横向财政缺口•弥补地区性公共物品辖区间的外部效应•支持落后地区的经济发展四、预算管理体制（一）概述纵向财政均衡和横向财政均衡拨款的形式：•无条件均衡拨款，是指一旦确定拨款数额以后，无附加条件地归受补助地区自主使用•基本公式：某地区应得的转移支付拨款＝该地区标准支出－该地区标准收入•某地区实际可得的转移支付拨款＝（中央实际可用于转移支付的资金总额/各地区应得的转移支付相加的总额）ｘ某地区应得的转移支付拨款•标准收入＝该地区的经济税基ｘ标准税率•专项拨款是一种与无条件的均衡拨款相对应的有条件的指定用途的拨款，是转移支付的辅助形式所谓粘蝇纸效应，是指上级政府通过转移支付拨款可以“粘住”接受拨款的一级政府，不会将拨款用于增加个人收入，而是用于提高公共服务水平粘蝇纸效应（Flypapereffect）四、预算管理体制（一）概述四、预算管理体制（二）中国分税制改革1.分税制改革的指导思想•合理处理中央与地方的利益关系，促进国家财政收入合理增长，逐步提高中央财政收入的比重。•合理调节地区之间财力分配•坚持“统一政策与分级管理相结合”的原则•坚持整体设计与逐步推进相结合的原则四、预算管理体制（二）中国分税制改革2.分税制改革的主要内容①中央与地方的事权和支出划分②中央与地方的收入划分③中央财政对地方税收返还数额的确定④原体制的处理四、预算管理体制（二）中国分税制改革四、预算管理体制（二）中国分税制改革①中央与地方的事权和支出划分•中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出•地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出•1994年分税制改革：中央固定收入、地方固定收入、中央与地方共享税种和共享收入、四、预算管理体制（二）中国分税制改革②中央与地方的收入划分•税收返还计算公式：R＝C+75%V﹣S其中R是1994年税收返还基数，C是消费税收入，V是增值税收入，S是1993年中央对地方的下划收入。•税收返还增长计算公式：Rn=Rn﹣1+Rn-1ｘ0.3ｘ（C+75%Vn－（C+75%V）n－1/（C＋75%V）n－1Rn＝Rn－1（1＋0.3rn）公式中Rn是1994年以后的第n年的中央对地方的税收返还；Rn－1是第n年的前一年的中央对地方的税收返还；rn是第n年的“两税”增长率。③中央财政对地方税收返还数额的确定四、预算管理体制（二）中国分税制改革•1994年实行分税制以后，原体制的中央补助、地方上解及有关结算事项暂时不变，过渡一段时间再逐步规范化。原来中央拨给地方的各项专款，该下拨的继续下拨。当时规定地方1993年承担的20%部分出口退税以及其它年度结算的上解和补助项目相抵后，确定一个数额，作为一般上解或一般补助处理，以后年度按此定额结算。四、预算管理体制（二）中国分税制改革④原体制的处理四、预算管理体制（二）中国分税制改革3.分税制的转移支付制度•1995年起实行过渡时期转移支付办法•1999年中央实施提高低收入者收入水平的一系列政策•2000年起加大对民族地区（包括民族省区和非民族省区的民族自治州）的转移支付力度•2002年继续对民族省区和非民族省区的民族自治州等实施民族地区转移支付四、预算管理体制（三）分税制的运行情况及其进一步完善(1)运行情况良好•政府间的财政关系趋向规范·有利于产业结构的合理调整和资源的优化配置•“两个比重”逐步上升，中央财力有所增强•