新公共管理

ByLaura目录新公共管理概述内涵产生背景理论基础主要内容典型案例对我国的启示ByLaura新公共管理内涵ByLaura新公共管理（newpublicmanagement,NPM）是80年代以来兴盛于英、美等西方国家的一种新的公共行政理论和管理模式，也是近年来西方规模空前的行政改革的主体指导思想之一。它以现代经济学为自己的理论基础，主张在政府的等公共部门广泛采用私营部门成功的管理方法和竞争机制，重视公共服务的产出，强调文官对社会公众的响应力和政治敏感性，倡导在人员录用、任期、工资及其他人事行政环节上实行更加灵活、富有成效的管理。它的出现是对传统公共行政官僚层级制的一种挑战。ByLaura新公共管理•作为一种新的理念以及新的实践模式，有不同的名称：–新公共管理–管理主义–以市场为基础的公共行政学–后官僚制模式–企业化政府•尽管名称不同，但描述的基本是同一现象ByLaura新公共管理的主要理论及代表人物•小政府理论（弗里德曼和哈耶克）•流程再造理论（哈默和钱皮）•公共部门绩效管理理论（霍哲）•基于回应性的政府全面质量管理（霍哲）•重塑政府（奥斯本和盖布勒）ByLaura小政府理论（弗里德曼和哈耶克）•背景分析：以政府失灵论为基础。政府对市场经济的干预导致的集权带来了一系列的问题：效率低下，财政赤字加重。•理论内容：明确提出政府的活动边界，提供那些市场做不了也做不好的服务，政府提供具有非排他性的公共产品和服务。政府的“小”是空间范围上的小，并不意味着政府能力以及竞争力的弱小。ByLaura公共部门绩效管理理论（霍哲）•理论内容：关注政府绩效的改进，把绩效评估作为改进绩效的一种管理工具•该理论认为，绩效评估应分为7个环节：•1．识别要评估的项目，进行清晰界定•2．阐述项目目的，确定所需结果。•3．选择评估标准和指标。•4．设立绩效和成就目标的标准。•5．监督结果。•6．绩效报告。•7．评估结果和绩效信息的利用，以促进绩效的改进。•同时，在绩效评估的过程中强调公民的参与性，这样的绩效评估结果和绩效信息将会对政府政策和项目管理有更大的意义。ByLaura基于回应性的政府全面质量管理（霍哲）•理论内容：建立起一套在以顾客为中心，持续改进，强调授权和协作基础上的全面质量管理•目的在于通过引入政府全面质量管理，消除由于官僚制，利益集团以及专业化的结构所带来的回应性障碍，建立更具回应性以及以顾客为中心的公共机构。ByLaura在《改革政府》中将“新公共管理”看做单一的模式概念•“新公共管理”模式包含以下十大基本原则或基本内容：•（1）起催化作用的政府：掌舵而不是划桨•（2）社区拥有的政府：授权而不是服务•（3）竞争性政府：把竞争机制引入到提供服务中去•（4）有使命的政府：改变照章办事的组织•（5）讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款•（6）受顾客驱使的政府：满足顾客的需要，而不是官僚政治需要•（7）有事业心的政府：有收益而不浪费•（8）有预见的政府：预防而不是治疗•（9）分权的政府：从等级制到参与和协作•（10）以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革重塑政府（奥斯本和盖布勒）ByLaura•重塑政府，追求效率•用企业家精神去改造政府•虽然政府与企业是不同的，而且政府不能像企业那样去运作，但是却能够把企业经营管理的一些成功方法移植到政府中来，使政府这类公共组织能像私人企业一样，提高效率•其中最重要的理论就是顾客理论。顾客理论就是强调服务提供者对他们的顾客负责•在提供服务过程中不断进行革新，寻求减少成本和增进质量的方法；聆听顾客的呼声，授权顾客作出选择，把资源放在顾客手里让他们挑选•期望“顾客主权”能形成对公共机构的压力，改变政府以往虚构的“社会公仆”的角色，达到改善公共服务的目的ByLaura新公共管理产生背景ByLaura一从公共行政到新公共管理的背景（一）对公共部门的抨击（二）经济理论的变革（三）私营部门的变革（四）技术革命ByLaura对公共部门的抨击•从20世纪７０年代开始，传统的公共行政遭受到新的外部环境的越来越严峻的挑战，其近乎刻板、僵化的科层体制愈来愈不能适应迅速变化的信息和知识密集型社会和经济生活，政府面临着日益严重的问题和困难：政府财政危机，社会福利政策难以为继，政府机构日趋庞大臃肿，效率低下，公众对政府能力失去信心等，“政府失败”论开始占主导地位。•1．规模过大•2．范围过大•3．官僚制的缺陷ByLaura经济理论的变革•在20世纪70年代，新古典主义经济学理论认为，政府本身恰恰是限制经济增长与经济自由的经济问题，较小规模的政府通过提高经济效率可以提高社会总体福利；不是由政府通过官僚机制强制人们从事各种活动，而是由市场来进行，市场机制在任何方面都具有优势。ByLaura私营部门的变革•1．竞争•2．全球化ByLaura技术革命•现代科技革命使社会成员参与公共领域活动的性质与形式发生了重大的变化；•现代通信与信息技术革命对传统公共行政提出变革的要求。ByLaura新公共管理主要内容ByLaura新公共管理主要内容•1、一种战略方法–政府已经把为长期计划和战略管理而开发良好的方法确定为其施政的目标。•2、管理而非行政–管理者现在已介入决策事务，也介入一些严格意义上的政治性事务。换言之，他们为实现结果承担责任。ByLaura新公共管理主要内容•3、关注结果–组织必须关注的焦点是结果或产出，而不是投入。管理主义改革强化了个体绩效和组织绩效。•4、改善的财政管理–在这方面，最重要的变化是用绩效和项目预算制度取代了原有的线性项目预算和会计制度。ByLaura新公共管理主要内容•5、人员调配具有弹性–在中高层管理中，存在着一种持续性趋势，即由职位分类向高级职位安排的弹性化转变。•6、组织机构具有弹性–分权化ByLaura新公共管理主要内容•7、引入竞争机制–引入竞争是公共管理的一大特征。•8、新合同主义–这种合同化的形式包括有关员工的个体绩效合同，与部长和整个政府签订的合同，以“特许状”形式签订的与顾客和公众的合同。•9、采用私营部门管理方式–表现为人事变革、绩效工资以及聘任制改革ByLaura新公共管理主要内容•10、与政治官员互动–承认政府基本的政治特性，公务员与政治官员共事于称之为管理的互动过程之中。•11、直接对公众负责–公务员与公众之间存在直接责任关系•12、使购买者与提供者分离–购买者是决定生产何种产品的一方，而提供者则是交付协商一致的产品和结果的一方。ByLaura新公共管理的内容（管理主义方案的主要观点）结合阿利森的框架理解一、定位1、一种战略方法2、管理而非行政二、从组织管理内部要素看3、关注结果4、改善的财政管理5、人员调配具有弹性6、组织机构具有弹性三、市场化途径7、引入竞争机制8、新合同主义9、运用私营部门管理方式四、从组织管理外部要素看10、与政治官员互动11、对公众直接负责12、使购买者与提供者分离ByLaura新公共管理理论基础ByLaura新公共管理的理论基础（一）经济学理论（二）私营部门管理理论ByLaura经济学理论•经济学的两个主要假定–1.“理性人”假定，即假定个人总是趋利避害的；–2.个人理性假定允许精心建构可以高度抽象的模型。在假定人们总体上是按照理性行事的条件下，这些模型可以预测人们的行为。ByLaura影响公共管理的经济学理论•1．公共选择理论•2．委托代理理论•3．交易成本理论ByLaura1、公共选择理论（publicchoicetheory）–公共选择理论为人们抨击官僚制提供了理论支撑，造成了政府总体规模的缩减，并为以市场为的公共政策设计提供了方法论基础。•（1）产生背景•（2）奥斯特洛姆的观点ByLaura1、公共选择理论•（1）产生背景–产生于20世纪40年代末，到60年代末形成的一种学术思潮。–是将微观经济学应用于政治和社会领域而形成的经济学思想的一个分支。–代表人物：美国著名经济学家詹姆斯·布坎南(James.M.Buchanan)–经典著作：《一致同意的计算：宪法民主的逻辑基础》ByLaura–所谓公共选择，指通过集体行动和政治过程来决定资源在公共领域的分配，是人们通过民主政治过程，将个人的私人选择转化为集体选择的一种过程或机制。–基本假设：人是一个自利的、理性的、追求效用最大化的人。–官僚与其他任何人一样，不是受到公共利益的激励，而是被认为受到其利己利益的激励。从这一视角出发，官僚制运行不好是因为个体官僚追求个人效用最大化、自身福利最大化导致的。公共选择理论断定，最好的结果应是市场作用的最大化和政府作用的最小化。ByLaura公共选择理论•（2）奥斯特洛姆的观点–存在两种竞争性的组织：官僚制和市场；与市场相比，官僚制存在较大的问题，它的效率更低、效果更差。市场中的竞争、消费者主权和选择提供了降低成本的激励，但这在官僚制模式中却不存在。–新公共管理的两大原则都可以从奥斯特洛姆的论著中找到。两大原则是：其一，新公共管理是以市场为基础的，所运用的理论是公共选择理论、委托-代理理论和交易成本理论；其二，新公共管理的目标是摒弃作为组织原则的官僚制。ByLaura2、委托代理理论•（1）产生背景•（2）主要内容•（3）对公共管理学的影响ByLaura2、委托代理理论•（1）产生背景–起源于对私人部门所有者与经营者或雇员之间关系的研究。–在专业化分工的条件下，由于每个人都不可能是自给自足者，因此一种所谓的“委托—代理”（Principal-Agent)关系便会相伴而生。–委托人与代理人的目标冲突与信息不对称是委托代理问题的核心。ByLaura2、委托代理理论•（2）主要内容–基本假定：处于委托—代理关系的双方都是效用最大化者，加上信息分布的不对称，委托人与代理人的利益偏离和冲突便成为一种普遍的现象。–由于有两方面的影响：一为代理人的行为不能直接和无代价地由委托人观察出来；二是最终的实绩既受代理人努力程度的影响，也取决于其他一些不可控的随机因素，于是代理人不一定为委托人的利益服务，甚至不惜以牺牲委托人的利益为代价来谋取私利。ByLaura2、委托代理理论•（2）主要内容–委托—代理关系的核心，是委托方如何将代理人的行为限制在符合委托人利益的范围内。–它所关注的主要有三个问题：一是代理人的选择和对代理人的激励；二是减少“代理成本”或由代理所引起的资源耗费；三是签订最优合同，防止双方尤其是代理方寻机违约为自己谋利ByLaura2、委托代理理论•（3）对公共管理学的影响–主张把公共部门的事务尽可能多地签约外包出去。通过签约外包，代理关系就变成私营部门的代理关系，效果更佳，同时，合同关系可以适用于员工和组织；–选择代理人的观点影响到公共服务哪些可以让私营部门提供，哪些应由政府提供。ByLaura3、交易成本理论•（1）产生背景•（2）主要内容•（3）对公共管理学的影响ByLaura3、交易成本理论•（1）产生背景–最早起源于20世纪30年代，自20世纪70年代中叶后，研究交易成本的经济学派成为现代经济学发展中最为活跃的一个学派。–科斯（RonalH.Coase),1937，《企业的性质》–威廉姆森（OliverE.Williamson)ByLaura3、交易成本理论•（2）主要内容•对交易没有成本的概念提出了挑战。•所谓交易成本，是指所有与制度或组织的建立、变迁和使用有关的费用。科斯将之概括为：搜寻成本、谈判成本、缔约成本、执行成本和监督成本。交易成本理论关注的焦点是如何降低交易费用。•合理的制度安排和制度创新，能够有效地控制与减少交易成本的支出，提高经济活动的内在效率，促进经济可持续增长。ByLaura3、交易成本理论•（3）对公共管理学的影响–该理论阐明了一个公司在何种情况下可能会偏好市场检验或签订合同的方法而不是在公司内部完成某些工作。这种情况同样适用于公共部门：如果采用签约外包的形式来降低行政经费并产生某种竞争将有可能使某些交易只付出较低的成本。ByLaura私营部门管理理论•1．组织结构的弹性化变革（利润中心、分权制等）•2．重视战略计划与战略管理•3．