地方政府学

主讲：郑柏琼2010年9月关于这门课程绪论第一节地方政府的界定第二节地方政府的地位和作用第三节地方政府研究第四节地方政府学科建设与发展小结关于这门课程：学习目的与意义教学方式考核方式与成绩评定方式选用教材参考书学习目的与意义：《地方政府学》为行政管理专业课认识和把握地方政府及其活动特点,探索其活动规律,为推进社会主义政治体制改革,尤其是地方政治体制改革,加强地方政府的社会主义民主政治建设,提供正确的理论指导从当代中国的实际需要出发,结合中国国情,通过中外地方政府的比较研究,认识地方政府发展的规律性以及不同国家地方政府的异同、特点与优点，为建设有中国特色的地方政府模式提供理论依据与经验提供地方政府各级工作人员的知识和理论水平，提高地方政府整体活动能力、工作能力和社会效益，推动地方政府改革教学方式：课堂讲授+课堂练习+讨论+自学指导+……教学宗旨：原理与案例的结合；希望同学们能够理论联系实际。练习、讨论及自学等：IhearandIforget.IseeandIremember.IdoandIunderstand考核方式与成绩评定方式：•出勤考核：占全部成绩的10%。•如果全勤将无条件得到10分，可允许3次因故缺课（如因病事先或委托请假）；•无故缺课将影响成绩，超过3次将视为自动放弃出勤成绩。•平时表现考核：占全部成绩的30%。主要包括平时课堂发言、练习和课后的提问及讨论。•期末考试：占全部成绩的60%。选用教材：•普通高等教育“十五”国家级规划教材•徐勇高秉雄主编，《地方政府学》，北京，高等教育出版社2005年版。原理：•胡盛仪、苏祖勤、李广平、王立京、凌新著：《地方政府原理》，北京，中国文联出版社2003年版；•龙朝双、谢昕主编：《地方政府学》，武汉，中国地质大学出版社2000年版；•陈嘉陵、田穗生主编：《地方政府手册》，武汉，武汉工业大学出版社1989年版；•田穗生、罗斌主编：《地方政府知识大全》，北京，中国档案出版社1994年版；•迈克尔•麦金尼斯主编：《多中心体制与地方公共经济》，上海，上海三联书店2000年版；•李文星：《地方政府战略管理》，成都，四川人民出版社2003年版；•胡象明著：《地方政策分析：体制、文化与过程》，武汉，武汉大学出版社1994年版；•钟晓敏主编：《地方财政学》，北京，中国人民大学出版社2001年版；•许崇德主编：《城市政治学》，北京，光明日报出版社1988年版；参考书：•中国地方政府：•沈荣华编著：《中国地方政府学》，北京，社会科学文献出版社2006年版；•刘君德主编：《中国行政区划的理论与实践》，上海，华东师范大学出版社1996年版；•刁田丁主编：《中国地方国家机构概要》，北京，法律出版社1989年版；•陈小京、伏宁、黄福高：《中国地方政府体制结构》，北京，中国广播电视出版社2001年版；•林尚立著：《国内政府间关系》，杭州，浙江人民出版社1998年版；•俞可平主编：《地方政府创新与善治：案例研究》，北京，社会科学文献出版社2003年版；•徐仁璋、陈小京主编：《中国地方政府改革发展研究报告2001——地方政府改革的理论与实践》，北京，中国财政经济出版社2002年版；•黄卫平、邹树彬主编：《乡镇长选举方式改革：案例研究》，北京，社会科学文献出版社2003年版；•沈荣华、周传铭：《中国地方政府规章研究》，上海，上海三联书店1998年版；•曹启瑞等：《地方人大是怎样开展工作的》，中国民主法制出版社1996年版；•[美]罗伊•鲍尔著：《中国的财政政策：税制与中央及地方的财政关系》，许善达等译，北京，中国税务出版社2000年版；•田穗生主编：《县级市政府职能及机构设置探讨》，武汉，湖北人民出版社1989年版；•刘尚希、于国安主编：《地方政府或有负债：隐匿的财政风险》，北京，中国财政经济出版社2002年版；•陈嘉陵著：《中国民族区域自治制度》，武汉，湖北人民出版社1988年版；•李醉吾主编：《经济特区行政体制》，深圳，海天出版社1992年版；•陈潮等主编：《中国县市政区资料手册》，北京，中国地图出版社1986年版；•潘小娟主编：《市政管理体制改革：理论与实践》，北京，社会科学文献出版社1998年版；•刘君德、汪宇明著：《制度与创新：中国城市制度的发展与改革新论》，南京，东南大学出版社2000年版；•张翼之、黄华文、郑邦兴著：《中国农村基层建制的历史演变》，成都，四川人民出版社1992年版；•马小泉著：《国家与社会：清末地方自治与宪政改革》，开封，河南大学出版社，2001年版；•萧斌主编：《中国城市的历史发展与政府体制》，北京，中国政法大学出版社，1993年版；•[美]施坚雅主编：《中华帝国晚期的城市》，叶光庭等译，北京，中华书局，2000年。比较研究：•陈嘉陵主编：《各国地方政府比较研究》，武汉，武汉出版社1991年版；•[孟加拉]凯末尔·斯迪克著：《南亚地方政府比较研究》，王振耀等译，北京，中国社会出版社，1994年版；•罗孟浩著：《各国地方政府》，台湾，台湾正中书局1959年版；•许崇德主编：《各国地方制度》，北京，中国检察出版社，1993年版；•刘德、冯春萍、华林甫、范今朝著：《中外行政区划比较研究》，上海，华东师范大学出版社2002年版；•项继权：《外国农村基层建制》，武汉，华中师范大学出版社1995年；•薄贵利著：《近现代地方政府比较》，北京，光明日报出版社1988年版；比较研究：•埃里克·阿尔贝克等《北欧地方政府：战后发展趋势与改革》北京大学出版社2005年5月；•罗纳德·J·奥克森：《治理地方公共经济》北京大学出版社2005年1月版。•任进：《比较地方政府与制度》，北京，北京大学出版社2008年版；•任进：《中外地方政府体制比较》，北京，国家行政学院出版社2009年版。绪论1.何为“地方政府”？对地方政府的不同理解——地方政府的界定2.地方政府的地位与作用►►在国家政治体制中，作为重要组成部分具有不可取代性►►地方政府的基本特性►►地方政府的作用3.地方政府研究►►研究的目的与意义►►研究的内容►►研究的方法4.地方政府学的学科建设与发展►►地方政府学已逐渐成长为一门独立学科►►地方政府学专业与学科建设及其发展•地方政府学是研究地方政府及其活动规律的科学。•从学术研究的角度看，地政府学的研究对象——“地方政府”，其内涵与所指范围是研究者要解决的首要问题。•在开始从事研究地方政府学时，有必要在通过对不同见解、不同用法进行分析的基础上，对此做出必要的结论，对“地方政府”这一术语给予一个明确、确定的含义，从而界定地方政府研究应有的内涵。一、对地方政府的不同理解•百科全书作为一种具有相当权威性的学术性工具书，通常代表在某一问题上为人们较为普遍认同的权威见解。•然而在不同的百科全书上，对“地方政府”一词的解释却存在明显的差异。《国际社会科学百科全书》“地方政府大致可定义为：在全国政府或地区政府的一小块领土上，拥有决定和管理有限范围公共政策的一种公共组织。在金字塔式的政府结构中，地方政府处于最低层，顶端是全国政府，中间政府(州、地区、省)占据中间一层。”——地方政府为基层政府《新时代百科全书》“地方政府”与“城市政府”分别列为两个词条。——强调：“在本文中，‘地方政府’一词包括城市政府以外的地方行政单位和州(省)。”地方政府包括除全国政府以外的所有层级的政府。“城市政府”则作为一种特殊的“地方政府”被专门加以讨论。《美利坚百科全书》“地方政府，在单一制国家里是中央政府的分支机构，在联邦制国家里则是联邦成员政府的分支机构。”据此，联邦国家的成员政府(如美国的州)不属于地方政府的范围。美国的政治学著作普遍持这种观点。《拉鲁斯百科全书》无《地方政府》词条，有《领土行政单位》词条。——“领土行政单位这一术语，既适用于单一制国家的地方行政单位，也适用于联邦制国家内拥有主权的州。”中国学者在“地方政府”这一术语所指的范围上，存在着类似的岐见。中国学者的理解•《辞海》：“地方政府是中央政府的对称。设置在地方各级行政区域内负责行政工作的国家机关。”•丘晓主编的《政治学词典》：“在联邦制国家，构成联邦的各成员国或州(邦)政府都不是地方政府。如美国，其地方政府是指州政府以下的各级政府。•《中外政治制度大辞典》：“地方政府有广义与狭义两种解释。广义的地方政府是与中央政府的对称。从这个意义上讲，除中央政府以外的各级政府都称为地方政府。狭义的地方政府则是指直接治理一个地域及其居民的一级政府，即基层政府。与之相对应的则是在中央政府与地方政府之间的中间政府，也有称这为区域政府的。”中外学者的不同见解归类：第一种：地方政府仅指我们通常所称为的基层政府；第二种：地方政府包括单一制国中除中央政府外的其他各级政府，但不包括联邦制国家的成员政府；第三种见解：联邦成员政府也属地方政府范围。除此以外，不同的认识还表现在地方政府是否即指地方行政机关，领土行政单位与地方行政单位是否有区别。开展地方政府研究必须明确地方政府所指的范围和内涵。——“地方政府”这一术语所涵盖的范围？——“地方政府”这一术语的内涵构成？二、地方政府的界定（一）地方政府所指范围•地方政府：是中央管辖下，由中央政府设置的治理国家部分地域的政府。不同类型国家的中央与地方关系国家类型全国性政府地域性政府联邦制联邦政府联邦成员政府及其所属的地方政府单一制中央政府地方政府（二）地方政府单位的构成地方议决（立法）机关+地方行政机关。因为：①地方不拥有军队，不存在地方的军事机关。②司法系统独立，不属于地方。（三）地方政府的界定地方政府是指由中央政府依法设置的，治理国家部分地域或部分地域某些社会事务的政府。地方政府通常由地方权力（决议或立法）机关和地方权力执行机关（行政机关）组成，不包括设置在本地域内的地方军事机关和地方司法机关。•自有国家以来，除去一些极少数地窄民少的小城市国家外，无不存在治理国家部分地域的政治实体。自形成中央集权的国家体制，出现了中央政府以后，也就出现了地方政府。•在当今世界上，没有设置地方政府的国家属于极为少见的例外。在国家政治体制中，地方政府的地位与作用如何？地方政府具有不可取代性地方政府的不可取代性，是指它作为国家政治体制组成部分的不可取代作用。问题解答地方政府设置的必然性与必要性，表明地方政府存在的必不可少，确定了它在国家政治体制中不可取代的作用。也正是由于地方政府设置的必然性与必要性的原因，决定了地方政府与中央政府权限划分的原则、依据和范围，决定了地方政府的基本性质与主要作用。一、地方政府的基本特性•第一，角色的双重性中央政府—地方政府地方政府既具有不同程度的服从性，又具有相对的独立性。地方政府由中央政府依法设置，意味着：地方政府的权限由中央政府依法授予的；地方政府实现其权限的权力同样是中央政府依法授予的。同时意味着中央政府有权依法撤销所设置的地方政府。这表明：地方政府在其是否生存上并不拥有最高、最终的决定权。•第二，权力的非主权性所谓主权，在一般意义上讲，是对权力的行使拥有最高、最终的决定权。现代国家的主权属于全体人民。在单一制国家里，主权由代表国家的中央政府行使。在联邦制国家里，联邦成员政府在联邦宪法规定属于其管辖的事务范围内拥有自主权。•第三，治理的局部性权限的局部性。表现在：一是其治理的地域范围；二是其承担的治理责任。地方政府权限的行使以其治理范围为限•第四，其主要职责在于地方事务的管理•中央政府分配给地方政府的职责，主要不是政治性的，而是与维护社会秩序与促进社会发展相关的职责二、地方政府的作用•政治作用任何国家设置地方政府，其直接目的都在于通过各个地方政府对所辖地域的有效统治和管理，谋求该地域的社会稳定与发展。各地域社会的稳定和发展，又为全国的政治稳定和社会发展创造条件，保证国家顺利实施其政治统治。地方政府是实现国家政治统治的基石；地方政府是实现民主政治的基础；地方政府是沟通联络中央政府与民众的渠道，利于中央政府完成对社会事务的公共管理。•社会作用地方政府的职责就是