农业税收的制度变迁

农业税收的制度变迁农业税收的制度变迁傅光明【学科分类】税收法【出处】《经济研究信息》和中国人民大学书报资料中心《体制改革》2006年第4期。【写作年份】2006年【正文】一、农业税收的制度变迁 据历史资料记载，最早农业税的设立是公元前2000年左右的夏代，离现在有四千多年的历史。到了春秋末期，公元前594年鲁宣公15年颁布“初税亩”成文法律，规定对公田私田一律按亩缴税称田赋。到明年2006年全部免征农业税是整整2600年。跨越了四个不同的社会制度（奴隶社会、封建社会、半殖民地半封建社会、社会主义社会），大体经历了以下五个不同时期：（一）农业税的起源时期（夏商周奴隶社会公元前2000年）按照《孟子》记载，夏代实行贡法，商代实行助法，周代实行彻法。夏代是中国奴隶制国家产生的标志。恩格斯在著名的《家庭、私有制和国家的起源》阐明了什么是国家和国家如何产生之后，紧密相联的便是国家财政问题：“为了维持这种公共权力，就需要公民缴纳费用——捐税。”《史记夏本纪》说“自虞时，贡赋备矣“。说明夏代已经有了比较完备的农业税收制度。贡，是国家接受分封奴隶主进献的农产品。现存的《尚书禹贡》是夏代一部完整的系统的农业税法。《尚书?禹贡》规定根据土地的肥瘠情况制定出贡赋的等级。把土地田分成上中下三等，实行五十税一的比例。商代实行助法，商主把一部分土地交给农户去耕种，实行七十税一，孟子说是十一税率。周代实行彻法。实行井田制，农民种田百亩，实行什一税率。并且有专人征收实物税收。（二）农业税正式确立与巩固时期。（公元前594年到东汉时期公元220年）到了春秋时期，生产力发展了，集体耕作向个体家庭经营演变，土地私有制发展，公田种不好，所以公元前594年鲁宣公15年颁布“初税亩”成文法律，规定对公田私田一律按亩缴税，亩十取一。承认土地私有，均平纳税，农民生产积极性得到了提高。秦建立统一的中央集权后，在政府机构中设置治粟内史统管财政，统一农业税收制度，为中国封建社会集中统一农业税收制度的开始。秦朝除了田赋外还设立了人口税。《史记》记载，秦始皇三十一年（公元前216）令“黔首自实田”，规定田赋分田租、口赋、力役三种形式。人民的力役负担，“三十倍于古”；有的地方发现了“丁男被甲，丁女被偷，苦不聊生，自径于道树，死者相望”的惨景。至于赋税负担，史称秦代“田租、口赋、盐铁之得二十倍于古”。秦朝苛重的赋役负担，终于导致了我国历史上第一次全国性的农民起义——陈胜、吴广起义，秦王朝随之灭亡。西汉承袭秦制，为了缓和与农民的矛盾，巩固自己的统治，保证封建国家职能的实现，采取“薄赋省刑”政策，实行“十五税一”和“三十税一”的田赋税率制度。甚至十多年不收田租；同时，力役从每年一个月改为三年一次。（三）农业税制的改革完善时期（三国时期公元220年到清末1911年）从东汉末年到唐中叶，农业税制进入新的历史阶段，各朝实行计亩征税，计户而征的办法。唐高祖武德七年（624）颁布的新律令，确立“均田制”，制定了“租庸调法”，规定每丁年向政府缴粮二石，称为租；绢二丈绵三丈，称为调；年服力役二十天，称为庸。唐朝中期实行“两税法”是我国农业税制上的一次重大改革，具有划时代意义。这种农业税制度，一直为以后的千余年封建统治者所沿用。两税，即地税和户税。两税法的具体内容，概括起来有以下要点：（1）量出制人，即估算每年的费用开支，以支出确定收入多少，按大历十四年的垦田面积，分摊到全国各地征收。（2）以各地现居户口为纳税人，行商无固定居住地，由所在州县征收，鳏寡孤独及赤贫者免税。（3）户税，按中央所分配数额摊到现居户；地税，以大历十四年的垦田数为基准平均负担；商人按其收入，税三十分之一。（4）分夏、秋两次交纳。（5）户税交钱，地税一般交米粟。（6）原来的租庸调及一切杂徭、杂税相应全部废除。概不加征，但时隔不到三年，唐政府自己就下令每千钱加征200文，以后又应非常之需，多次加征。明神宗万历九年（1581），通令全国实行新税制“一条鞭法”。它改变了历代赋与役平行征收的形式，使两者合一，开始了用货币形式代替实物征收的形式。一条鞭法的具体内容是：（1）把明初以来分别征收的田赋和力役合并到一起，如里甲、均徭及杂役等总编为一条，并入田赋一起征收。这样，一条鞭法所征课额中，既包括田赋和各种杂税，也包括各种力役。（2）一条鞭法规定赋额一律按田亩计征，占有土地多的要多征，少的就少征。这就必然增加大土地占有者的赋税，而减轻少地和无地农民的负担。一条鞭法在量地时也要计丁，有丁无粮之户，仍纳丁银。（3）赋税一律征银，由过去的银物兼课变为完全以银纳税，从而把实物税全部转变为货币税的转变。一条鞭法名义上规定各种征派悉并为一条，皆计亩征银。但实际上一旦有新的需要，封建统治阶级仍随时增加赋额，任意加征加派。在鞭外有鞭，杂税和差再次出现，有的地方杂税差役之名竟达十余种，甚至二十余种。其中最主要的是“三大饷”加派：一是辽饷加派；二是剿饷加派；三是练饷（练兵费用）加派。李自成领导的明末农民革命，正是在这种情况下爆发的。。李自成第一次提出了迎闯王，不纳粮，“均田”、“免赋”取消农业税的口号，反映了农民的要求，得到了群众的拥护，起义力量迅速发展，终于推翻了明王朝的统治。清王朝建立后，田赋征纳仍遵行一条鞭法。康熙五十一年（公元1712年），针对“户口日增，地未加广”的情况，规定以现在田赋为常额，固定丁银数量，此后所生人丁，不再征赋。康熙五十五年（公元1716年），将固定的丁银首先在广东摊入田亩征收，并逐渐推行于全国，前后时间达150年之久。地税从此称为“地丁”，这就是清朝“摊丁入地”的赋税改革。摊丁入地，地丁完全按田亩征收，不论豪绅富户还是一般农民，田多则赋多，无田则无税，使赋税负担趋于合理。所以，摊丁入地可以说是封建社会中后期赋役制度发展的最后总结，是两税法、王安石变法和一条鞭法中所体现出来的赋役制度发展趋势的最后贯彻，劳役税和实物税最终化合成了单一的货币税。摊丁入地规定地丁银数以康熙五十年（公元1711年）丁册为常额，固定丁银（335万余两），这实际上不过是一句空话。摊丁入地后，直至清王朝最后灭亡，田赋附加一直在不断加重。从历史可以看到，农业税制改革，开始都取到了减轻农民负担的作用，但持续时间都不长。而且每次变革，都为后来的加税增费垫高了门槛，使农民的负担更加沉重。明清时期的思想家黄宗羲对此作了深刻反思，总结为“积累莫返之害”，被后人称作黄宗羲定律。（四）农业税制度的混乱时期（1912年到1948年）从1912年到1927年旧中国进入了历时15年的北洋政府统治时期。承袭清代的地丁、漕粮、租课土地税、附加四大类，另有差杂徭、杂税。由于各地军阀各自为政，财政制度混乱不堪；苛捐杂税日益繁多。据统计，从1922年到1928年田赋税率提高了20%到53%，农民负担明显加重。从1927年到1948年是国民党政府时期。农业税包括田赋、附加和预征；实行三征：田赋征实、粮食征购和征借。特别田赋附加和三征，超过正税几倍，农民不堪重负。（五）实行轻税和取消时期（1949年——2006年）建国以后，党和政府对农业税一直采取轻税政策。其目的是减少农业经济利益的向外转移，使农民得到休养生息，促进农业生产发展。1958年颁布的《农业税条例》规定，农业税是国家向一切从事农业生产，有农业收入的单位和个人征收的一种税。它以农业收益额为课税对象，按照标准作物——主粮，标准产量——常年产量计税，实行“稳定负担，增产不增税”；采用地区差别比例税率，全国名义税率平均为15.5%，最高为黑龙江19%，最低为新疆13%；征收实物或折征代金，1999年征实比例为59.7%；有优待减免（如开垦荒地、兴修水利、植树造林等）、灾歉减免（实行“轻灾少减、重灾多减、特重全免”）和社会减免（如对革命烈士家属、残废军人和老、弱、孤寡户等）。1952年农业增加值占GDP的50.5%，提供的农业税25.5亿元，占财政收入13.8%；1978年农业增加值占GDP的28.1%，提供农业税收31.65亿元，占当年财政收入的2.7%。2002年农业增加值占GDP的15.4%，提供各种农业税收717。85亿元，占当年财政收入的4%。20世纪90年代以后，针对农民收入增收困难、农民收入增幅下降，城乡居民收入差距进一步扩大，农民负担重的问题日益显现，部分地区还愈演愈烈，成为久治不愈的顽症。2000年3月2日，中共中央国务院发出《关于进行农村税费改革试点工作的通知》，决定在安徽进行农村税费改革试点。2002年国务院确定包括湖北在内的16个省自治区、直辖市为2002年扩大农村税费改革的试点省。2003年5月18日，《国务院关于全面推进农村税费改革试点工作的意见》提出：对部分农业特产品（除烟叶外）不再单独征收农业特产税，改为征收农业税，2004年首次明确提出在全国范围五年内取消农业税。中央确定在黑龙江、吉林两省开展全部免征农业税的试点，包括湖北省在内的11个粮食主产省区降低农业税率3个百分点，其他省区降低1个百分点，同时还取消了烟叶以外的农业特产税，还有一些省区自主进行了免征农业税试点。2005年召开的第十届全国人大三次会议上，温家宝总理在《政府工作报告》庄严宣布：明年将在全国全部免征农业税。原定５年取消农业税的目标，３年就可以实现有26个省提出提前免农业税，涉及7。3亿农民，减少农民负担200亿元。免征农业三税将惠及农民800亿元。二、取消农业税的历史意义取消农业税体现了党中央解决三农问题的坚强决心，没有农村的小康，就不会有全国的小康；没有农村的现代化，就不会有全国的现代化，没有农村的和谐，就不会有城乡的和谐。以十六届四中全会重点解决三农问题为推动，在新一届中央政府以工促农、以城带乡，实现城乡统筹发展，建设和谐社会发展思路指导下的农村改革的新突破，新成果，新举措，对于从税收制度上、体制机制上、经济和分配上、政治文明建设等诸多方面将产生重大的深远的影响。（一）结束了在税收制度上增加农民负担的根源，开创了农业农民无税的时代，为逐步统一城乡税制度创造了条件。美国经济学家诺斯的研究表明，制度在经济发展中具有决定性和根本性。几千年来，农民负担之所以难以从根本上减轻、“积累莫返之害”的黄宗羲定律难以从根本上破解的根本原因，在于现行农业税制的落后性。现行农业税制是一种极端落后的与自然经济及小农经济相适应的税收制度，是一种缺乏税收公平性和法律主义基础的非规范税制，是一种加重种田农民负担的累退性税制。现行农业税制是形成税收内卷化和农村其它杂派的产生的根源。税收内卷化简单地说，农村其它的各项费用却是搭着农业税这辆大车，随着农业税一起下达并一起征收的，农业税如果增加一点，其他费有可能增加二点，甚至增加的更多。这就形成了所谓的“头税轻，二税重，三税四税无底洞”。取消农业税，就是从根本上为消除农民负担创造了条件，提供了制度保障。为第三步改革，为逐步统一城乡税制度创造了条件。从长远来看，我国应当采取国际上的通行的做法，改革现行农业税、农业特产税制度为征收土地使用税、增值税、企业所得税、个人所得税。土地使用税是以农户第二轮承包用于农业生产的土地为基础据实确定。根据不同的土地等级确定不同的征税标准。同时对农业产品收入征收增值税，对农业所得征收企业所得税和个人所得税。对农业产品取得的收入同其他行业一样征收增值税，对农业所得征收是指从农用的土地取得的租金收入；在农业用地上通过农业运营，比如农产品的加工、饲养或收到的实物租金或这类产品的出售取得的收入；从农业建筑物获得的所得。同时建立完备的农业补贴政策和税收优惠制度，使农业税收保持较低的水平。完善地方税收体系，逐步建立以财产税为主体的地方税体系，提高地方税收的比重。扩大地方税收开征和管理权限，建立地方税收征管体系。（二）结束了农民不再是“经济剩余”、“原始资本积累”主要提供者的历史，为以工促农、以城带乡的发展新阶段创造了条件。据有人保守地计算，1952——1978年，农民通过“剪刀差”方式为工业化提供的农业剩余量为3340亿元，年均128亿元。从1979年——1990年，剪刀差的总量为5368亿元，年