北京与三大世界城市应急管理体制比较

2011280一、世界城市应急管理体制的特点分析（一）纽约应急管理体制的特点为了应对突发事件对城市应急管理的挑战，纽约市政府在过去半个多世纪的时间里，发展出一套完备有效的应急管理体制。纽约成立了以危机管理办公室（OEM）为核心指挥部门的危机指挥协调体系。这个办公室是纽约市进行危机管理的常设机构，也是昀高指挥协调机构。不过对各种危机事态的有效应对，则依赖于以危机管理办公室为核心的一个组织网络。该办公室与纽约市警察局、消防局以及医疗服务机构各司其职的同时通力合作，共同设计并组织实施对各种危机事态的应急方案；还与许多州和联邦一级的政府应急机构有日常的合作关系；同时，该办公室还与私营部门如爱迪生电力公司，以及非营利机构如美国红十字会通力合作，以保证纽约市的商业活动和居民生活能够在各种可能的危机中尽快恢复正常。（二）东京应急管理体制的特点为了改善防灾应急管理体系，2002年东京都提出了建设面对多样危机迅速正确应对的全都体制北京与三大世界城市应急管理体制比较张智新周萌比较与研究BIJIAOYUYANJIU提要:自2003年爆发“非典”以来，北京市积极推进应急管理体制的建设和完善，但相比纽约、伦敦、东京三大公认的世界城市，北京市应急管理体制还有很多缺点和不足。三大世界城市应急管理体制的经验，对于进一步完善北京市应急管理体制，提升北京应急管理水平和能力，加快北京建设世界城市的整体步伐，具有重要的现实意义。图1：纽约市应急管理体制2011281比较与研究BIJIAOYUYANJIU战略。从应急管理体制的发展阶段上看，东京也已经历了由单项防灾向综合防灾，再转向危机管理的渐进型、均质型发展的过程；在组织机构建设方面，2003年4月，东京建立了知事直管型危机管理体制，该体制主要设置局长级的“危机管理总监”，改组“灾害对策部”，成立综合防灾部，建立了一个能够统一应对多种类型危机、协调各个职能部门的应急管理体制。（三）伦敦应急管理体制的特点伦敦作为英国的政治、经济、文化和交通中心，其应急管理体制建设的发展已比较完善，目前已形成了立体化、网络状的应急指挥协调体系；伦敦市应急管理体制框架分为三个层面，分别是国家、地方和地区层面，便于形成决策、组织、指挥和协调应急管理；另外，以救援为主要宗旨，各部门职责明确也是伦敦市区应急管理体制运作的又一大特点。国家层面上，在英国内阁中，设立了专门的伦敦应急事务大臣，监督伦敦重大违纪事项的准备工作和危机应对工作。地区层面上，伦敦市应急体制的主要组成部分包括伦敦应急小组、应急论坛、市长办公室和大伦敦议会、以及伦敦政府办公室。地方层面上，伦敦33个区政府都有自己独立的应急规划职能。主要组成部门有伦敦应急服务联合会、伦敦消防应急规划署和地方卫生署。二、北京市应急管理体制的特点和问题2005年4月，北京市正式成立了市突发公共事件应急委员会及其办事机构，随着2006年北京市突发公共事件总体应急预案的编制完成，北京市应急管理体制逐步趋于完善。北京市应急体制建设的基本框架简称“3+2”模式：“3”即市级应急管理机构、市属13个专项应急指挥部和18个区县应急管理机构，“2”即以110为龙头的市紧急报警服务中心和以市信访办12345为统一号码的非紧急救助服务中心。（一）特点分析尽管从建立成形算起历时不长且有待完善，但北京市现行应急管理体制逐步形成了自身特点。特点之一是决策中心集中，纵向单向授权，决特点之一是决策中心集中，纵向单向授权，决策和执行有机融合。策和执行有机融合。决策层即统一由北京市突发公共事件应急委员会,统一领导全市突发公共事件应对工作。市应急指挥中心是集信息收集、处理和形图2：东京都应急管理体制图3：伦敦市应急管理体制2011282成应急决策方案的枢纽，执行市突发公共事件应急委员会的决定，统一组织、协调、指导、检查北京市突发公共事件应对工作。另外，市突发公共事件应急委员会—市应急指挥中心—区（县）应急委、应急指挥中心，纵向上单向授权，有利于信息上传下达的通畅性，避免由于层级过多，延误应急处置的时间并影响其效果。特点之二是责权较为明晰，便于究责和监督。特点之二是责权较为明晰，便于究责和监督。为高效处置突发公共事件，分别确定了各应急管理机构和专项应急指挥部的第一责任人和主要责任人，并要求做到领导决策不能远离第一现场，专业应对不能远离第一现场。在日常监管中，要求建立全过程管理的责任体系，各级政府对本地区的安全工作负总责，安全责任分解落实到岗、到位、到人。特点之三是依托中央集权行政体制，充分发挥特点之三是依托中央集权行政体制，充分发挥集中统一优势集中统一优势。北京现行应急管理体制凸显了政府机关的主导性，显示出动员性强等特点。在这一体制框架下，由北京市政府统一指挥协调所辖地区的中央机关、企事业单位，实现应急管理过程中的集中领导、统一指挥、分级负责、分类执行，有利于提升应急指挥的效率和质量。（二）存在的主要问题部门分割、条块分治、资源整合效率低，缺乏部门分割、条块分治、资源整合效率低，缺乏统一的协调机构是北京应急管理体制存在的首要问统一的协调机构是北京应急管理体制存在的首要问题。题。从组织管理看，应急管理存在着部门化倾向，各应急管理部门的垂直管理较为完备，但各部门之间的职责分工关系并不十分明确，职责交叉和管理脱节现象并存，协调力度不够，协同性较差。虽然目前北京市政府都建立了“应急管理办公室”，作为应急管理的日常办事机构。但在日常运作中，却与值班室没有明显区别，不能很好发挥应急办的作用，一旦发生特大灾害，很容易影响应急办工作职能的发挥。其次，政府间的相互援助和合作程度较低，跨其次，政府间的相互援助和合作程度较低，跨部门、跨地区的合作机制尚未完善。部门、跨地区的合作机制尚未完善。信息的收集、发布、决策、执行与监督过程都需要协调，这其中包括中央政府与北京市政府的协调，北京市政府与区（县）、社区居委会的协调，北京市政府与毗邻省市政府的协调与合作，以及市政府内部各部门间的协调、沟通与合作。比较与研究BIJIAOYUYANJIU纽约东京伦敦北京组织机构1．专业部门分工明确2．综合协调的核心指挥部门：紧急事态管理办公室1．注重协调的危机管理机构：综合防灾部2．专业水平相当高的各个部门核心决策和协调部门：市长办公室和大伦敦议会以管理单项灾种为主的各个部门部门内、外协调跨部门的协调、部门中的内部协调跨层级、跨地域、跨部门的内外协调条块分割区域合作地方、州、联邦整体联动应急救援协作机制完善，区域合作应急能力强，整体联动性高，首都圈八都县市联合应急地区、城市、大都市区、中央政府整体联动机制不健全，区域合作能动性弱信息沟通和披露1．公开、透明、及时、便民2．多渠道、多层次、多方面以政府为主的信息公开和透明政府主导，统一信息发布政府管制为主，部门和地区封锁问题仍存在参与主体政府、公众、私人企业、志愿者、NGO、媒体政府、社区（居民）、企业、NGO、NPO政府、跨区域政府协调组织、专业机构、智囊机构，其他主体参与相对较少政府主角，市民和企业参与少纽约、东京、伦敦和北京应急管理体制的比较部门协调2011283再次，应急管理主体单一，社会合作机制尚未再次，应急管理主体单一，社会合作机制尚未形成形成。当前应急管理体制仍然过分依赖政府所属部门的力量，不重视发挥社会组织的作用，不能充分动员群众，咨询制度还不完善，造成应急管理的主体单一，社会参与度较低。昀后，应急管理的信息机制、责任机制和监督昀后，应急管理的信息机制、责任机制和监督机制仍不健全。机制仍不健全。只有加强预警预测、应急准备部分职责的清晰界定，以及加大对信息瞒报、救援不到位行为的问责机制，才能够提高应急处置的工作效能。三、特点比较和启示借鉴三大世界城市的应急管理体系建设起步较早，积累了许多成功经验，对于北京市应急管理体制建设有以下借鉴意义。（一）强化应急管理决策层协调能力。东京和纽约建立了常规的应急管理组织机构，强化了应急管理过程中的领导权威，注重部门之间的协调应对。北京过去是以管理单项灾种为主的各个部门力量很强，综合协调的核心部门则刚刚建立，危机应对的协调合作机制有待加强。发达城市中政府能够友好和有效地与媒体合作，对市民进行公开透明、及时、多渠道、多层次、多方面的危机信息沟通，北京在这方面仍需加强。（二）应急管理体制趋于网络化、立体化。三大世界城市都已经历了由单项防灾向综合防灾，再转向危机管理的渐进型、均质型发展的过程。而北京的应急管理体系建设还处于发展的初级阶段，还是以单项防灾为主，昀原始的、昀基本的防灾工作与昀现代的应急管理同时存在。（三）加强政府间的援助与合作。三大世界城市都十分注重政府间的相互援助与良好合作，形成政府间的危机管理联动系统。美国、日本等国家都以政府系统为基础、构建了多层次的城市危机管理体系，以及区域政府间的相互援助与合作机制。例如东京，为了强化东京都的应急能力，东京都与其它地方政府签订了相互援助合作协定。在协定中，对于救灾物资的提供和调拨、公务员的派遣、救援车辆和船只的供应、医疗机构和教育机构的辅助性等都进行了详细的规定。北京在这方面尚处于起步阶段。（四）强化全民参与机制。在高度分化和多元化的城市社会基础上，三大世界城市都注重依托城市政府之外的发达社会组织系统，逐步建立了一整套社会参与机制。纽约、东京提倡多元化，危机应对网络化，合作区域化。北京则主要是由政府唱主角，市民和企业参与较少，社会应对能力薄弱，没有建立起由市民、企事业单位、政府等联合应对的稳定应急网络。北京今后应该重视充分发挥社会组织、团体的作用，推动应急管理主体的多样化，提高社会参与度。要鼓励企业、NGO组织积极主动地参与应急管理过程，尤其应强化中央企业应急管理的能力，并带动私人企业的逐步加入。除了红十字会和慈善总会这种传统NGO组织外，北京还要大力扶持民间组织的发展，使他们也逐步成为应急的又一大主体。另外，社区和街道还可鼓励居民积极加入志愿者的行列。参考文献[1]沈荣华.国外防灾救灾应急管理体制[W].北京：中国社会出版社.2008.[2]赵成根.国外大城市危机管理模式研究[W].北京：北京大学出版社.2006.[3]黄鑫.突发公共事件应急管理体制研究[D].上海交通大学，2008.[4]万鹏飞，于秀明.北京市应急管理体制的现状与对策分析[J].公共管理评论（第四卷）.2006.[5]顾林生.日本大城市防灾应急管理体系及其政府能力建设——以东京的城市危机管理体系为例[J].防灾技术高等专科学校学报，2005（2）.[6]赵菊.英国政府应急管理体制及其启示[J].军事经济研究，2006（10）.（张智新系首都经济贸易大学公共管理系副教授、法学博士；周萌系首都经济贸易大学硕士研究生）责任编辑：刘翠霞