社会保险基金和监督

社会保险基金和监督浙江省人力资源和社会保障厅社会保险基金监督处倪沪平2011年3月社会保险基金是制度运行的物质基础(本质上属于公共资金)。社会保险监督是对社会保险法律法规执行情况特别是社会保险基金运行情况的行政监管，其目的是维护基金安全、完整和保值增值，保障公民的社会保险权益。一、我国社会保险基金监管的发展概述我国社会保险制度始建于20世纪50年代，当时主要覆盖城镇职工。从20世纪50年代以来，我国社会保险基金监管大致经历了三个发展阶段：第一阶段：50年代初期到60年代中期，社会保险基金管理采用现收现付制，企业社会保险基金实行全国统筹，由企业缴纳社会保险费形成，机关事业单位的社会保险金全部由当期财政支出，没有建立单独的社会保险基金。第二阶段：60年代中期到80年代中期，企业不提取社会保险费，社会保险金支出由企业实报实销，社会保险统筹调剂和基金累计停止，社会保险演变为单位保险。第三阶段：80年代中期以来，社会保险五大项目基金管理先后改革，建立起了新的基金监管制度。20世纪80年代中期，随着我国经济体制改革的重点由农村转向城市，我国社会保障制度开始改革，其主要标志是，1986年4月12日，全国人大第六届第四次会议通过了《中华人民共和国国民经济和社会发展第七个五年计划》，其中，首次运用了社会保障这一概念，并且单独设章阐述了社会保障制度改革及其社会化问题。与此相适应，社会保险基金筹资、支付、营运和监督管理采用新的机制，社会保险费由国家、用人单位和职工个人三方共同承担，社会保险基金管理逐步走向社会化。2000年9月国务院决定建立“全国社会保障基金”，并设立“全国社会保障基金理事会”，直属国务院领导。其性质是国家社会保障的战略基金。理事会的主要任务是：管理中央财政投入的资金、通过变现部分国有资产所获得的资金以及其他形式筹集的资金；根据财政部与劳动和社会保障部共同下达的指令和确定的方式拨出资金，挑选、委托专业性的资产管理公司对基金的资产进行运作，以实现其保值增值；向社会公布社会保障基金的资产、收益、现金流量等情况。二、正确理解《社会保险法》对社会保险基金和监督的重要意义社会保险基金是社会保险事业的生命线，是百姓的“养命钱”、“活命钱”。过去的部门规章和规范性文件，法规层次低，没有处罚权，约束效力差。《社会保险法》的出台，在没有国务院行政法规和规范性文件过渡情况下，一跃到顶层法律，特别是对基金监督范围、执法保障措施、行政处罚办法等，作除了比较全面具体的规定，为进一步加强基金监管提供了有力的法律支撑。（一）明确了社保基金监管的基本原则党中央、国务院高度重视社会保险基金监管工作，多次提出强化基金监管，确保基金安全，实现保值增值。《社会保险法》第一章第六条第一款规定，“国家对社会保险基金实行严格监管”。将党中央、国务院关于加强社会保险基金监管的重大决策和战略部署转化为根本性、稳定性的国家法律制度，为进一步做好这项工作提供了有力的法律保障。（二）明确了社保基金依照制度监督的要求原来的部门规章和规范性文件，不足以支撑基金监管工作的全面开展。《社会保险法》第六条第二款规定，“国务院和省、自治区、直辖市人民政府建立健全社会保险基金监督管理制度，保障社会保险基金安全、有效运行”。为下步制定社会保险基金监督管理的行政法规提供了上位法依据，也明确了靠制度管人、管事、管钱的法律原则。（三）明确了社保基金投资保值的方向《社会保险法》第六十九条规定，“社会保险基金在保证安全的前提下，按照国务院规定投资运营实现保值增值”。从法律上明确了社会保险基金的运行方向，不仅为拟定社会保险基金投资管理办法作出了法律安排，而且提出了社会保险基金投资运营实现保值增值的法律要求。(四）明确了社保基金反欺诈的政策《社会保险法》第八十七条、八十八条规定，社会保险经办机构以及医疗机构、药品经营单位等社会保险服务机构以欺诈、伪造证明材料或者其他手段骗取社会保险基金的，以欺诈、伪造证明材料或者其他手段骗取社会保险待遇的，由社会保险行政部门依法进行处理。这为开展社会保险反欺诈工作提供了有力的法律支持。正确理解《社会保险法》对基金监督工作的重要意义，作为社会保险基金监督部门，我认为应主要把握好这样几点：一是要依照社会保险基金收支、管理和投资运营的法律法规和政策规定实施监督检查，提高执法的合规性；二是在社会保险行政部门内部，涉及社会保险基金收支、管理和投资运营的监督检查和行政处罚，应该由基金监督机构负责组织实施；三是有些共性的法律责任，如不得泄露用人单位和个人信息，不能滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，构成犯罪的依法追究刑事责任等，同样适用于基金监督机构，我们必须认真执行，带头遵守法纪。三、社会保险基金（一）社会保险基金的构成第六十四条第一款规定，“社会保险基金包括基本养老保险基金、基本医疗保险基金、工伤保险基金、失业保险基金和生育保险基金。各项社会保险基金按照社会保险险种分别建账，分账核算，执行国家统一的会计制度。”既是对现行基本社会保险险种分类的法律肯定，也提出了按不同险种建立社会保险基金的要求，明确了社会保险基金监管的范围。（二）统筹层次《社会保险法》第六十四条第三款规定，“基本养老保险基金逐步实行全国统筹，其他社会保险基金逐步实行省级统筹，具体时间、步骤由国务院规定”。用法律形式确定了我国社会保险5个险种的最终统筹层次，这对根据不同社会保险统筹层次，研究加强基金监管的措施，具有重要指导意义。（三）收支预算《社会保险法》第六十五条、六十六规定，“社会保险基金通过预算实现收支平衡；县级以上人民政府在社会保险基金出现支付不足时，给予补贴”。“社会保险基金按照统筹层次设立预算。社会保险基金预算按照社会保险项目分别编制。”按不同的社会保险险种，基金预算分为收入预算和支出预算。社会保险基金预算的编制和审批办法是：统筹地区社会保险基金预算草案由社会保险经办机构编制，经本级人力资源社会保障部门审核汇总，财政部门审核后，由财政和人力资源社会保障部门联合报本级人民政府审批。社会保险费由税务机关征收的，社会保险基金收入预算草案由社会保险经办机构会同税务机关编制。统筹地区财政和人力资源社会保障部门将社会保险基金预算草案报本级人民政府审批后，报上一级财政和人力资源社会保障部门。省级财政和人力资源社会保障部门将本省（区、市）社会保险基金预算草案报本级人民政府后，报财政部和人力资源社会保障部。四、社会保险基金管理（一）社会保险基金账户《社会保险法》第六十八条规定，“社会保险基金存入财政专户，具体管理办法由国务院规定。”社会保险基金实行财政专户管理，是为了更好地维护基金安全。基金监督的重要内容，就是要监督检查基金账户建立和运行情况。社会保险基金账户分为财政专户、支出户和收入户。开立财政专户、支出户和收入户应遵循四条原则：①经同级财政部门和社会保险部门共同认定。②要在国有商业银行开户，不能在非银行金融机构开户。③财政专户、支出户和收入户在同一国有商业银行只能各开设一个账户。④财政专户、支出户和收入户的开立应服从分账核算要求，方便社会保险费收缴。1、基金账户的种类①财政专户。财政专户是在银行设立的专门存储社会保险基金的计息专户。主要用途是：接收收入户转入的或征收机构征收的社会保险费收入；接受财政补贴收入；接收上级财政专户划拨或下级财政专户上解的资金；接受该账户资金形成的利息收入和支出户、收入户转入的利息收入；接受基金购买国家债券的到期本息收入；向支出户划转资金；购买国家债券；向上级或下级财政专户划拨资金。2、基金账户的用途②支出户。支出户是社会保险经办机构在银行设立的用于发放社会保险待遇等支出的专户。主要用途是：发放社会保险待遇支出和支付其他社会保险基金支出款项；接受财政专户划拨的基金；上解上级经办机构基金或下拨下级经办机构基金；暂存社会保险支付费用和账户利息收入，划拨利息收入到财政专户。支出户除接受财政专户拨付的资金及该账户的利息收入外，不得发生其他收入业务。③收入户。收入户是社会保险经办机构在银行设立的归集社会保险费等收入的过渡性账户。主要用途是：暂存经办机构征收的社会保险费收入；暂存下级经办机构上解或上级经办机构下拨的基金收入；暂存该账户的利息收入以及其他收入等。收入户除向财政专户划转资金外，不得发生其他支付业务。3、基金账户监管①财政专户的监管内容：一是财政专户内的基金是否安全完整，有无挤占挪用基金、动用基金平衡财政预算或其他支出的行为；二是财政专户内基金是否按计划及时、足额划转支出户；三是财政预算对社会保险基金的补助是否按计划及时、足额划转财政专户；四是财政专户内基金是否按照国家规定保值增值，有无违反规定擅自动用结余的行为；五是财政专户单据传递和核算是否及时、准确、完整；六是财政专户有无多头开户的行为。②支出户的监管内容：一是基金是否严格按照国家有关规定，专门用于保险对象的社会保险支出，有无违反规定擅自改变基金用途的行为；二是开支项目和范围，是否按照国家规定的项目、范围支付；三是基金是否安全完整，有无截流、挤占、挪用基金行为；四是支出户单据传递和核算是否及时、准确、完整；五是支出户有无多头开户的行为。③收入户的监管内容：一是缴费单位和个人的社会保险费是否及时、足额缴入收入户；二是基金是否安全完整，有无截流、挤占、挪用基金行为；三是收入户资金是否及时、足额划转财政专户；四是收入单据传递和核算是否及时、准确、完整；五是收入户有无多头开户的行为。近年来，基金管理水平逐步提高，基金安全性明显增强。但是，管理不规范的现象还比较普遍，侵占、挪用、用于平衡政府其他预算和违规投资运营等问题仍时有发生。《社会保险法》第一次比较详细的明确了社会保险基金管理的禁止行为，不仅管理部门有了基本的法律规范，而且基金监管部门也有了监督检查的依据。（二）禁止行为五、社会保险监督体系当前，社会保险基金监督主要面临三个方面的形势：1、迅速扩大的基金规模。2、不断增加的经办管理部门和环节。3、统筹级次低的分散管理状况。（一）人大监督第七十六条规定，“各级人民代表大会常务委员会听取和审议本级人民政府对社会保险基金的收支、管理和投资运营以及监督检查情况的专项工作报告，组织对本法实施情况的执法检查等，依法行使监督职权。”各级人大常委会作为国家权利机关的常设机构，监督政府工作是其重要职责。各级人大常委会的监督是社会保险监督体系中最高层次、最具权威和最有法律效力的监督。第七十六条规定，“各级人民代表大会常务委员会听取和审议本级人民政府对社会保险基金的收支、管理和投资运营以及监督检查情况的专项工作报告，组织对本法实施情况的执法检查等，依法行使监督职权。”各级人大常委会作为国家权利机关的常设机构，监督政府工作是其重要职责。各级人大常委会的监督是社会保险监督体系中最高层次、最具权威和最有法律效力的监督。《社会保险法》中不仅明确了人大常委会的监督内容，而且提出了相关部门的工作任务：一是，社会保险基金的收支、管理和投资运营情况的专项工作报告。这方面的工作，社会保险经办机构是责任主体，要负责提供有关情况，形成政府的工作报告。二是，社会保险基金监督检查情况的专项工作报告。这方面的情况，社会保险基金监督机构是责任主体，要负责提供有关情况，作为政府工作报告的内容或形成专门工作报告。今年，我省人大将在全省范围内开展养老保险基金专项监督，在7月份还要听取和审议省政府关于养老保险基金管理情况的汇报。因此，在这里，我就人大监督作一解释，以便于我们积极配合人大专项监督活动。（1）报告主体。根据《监督法》规定，社会保险基金的收支、管理、投资运营以及监督检查情况的专项工作报告由各级人民政府负责人向本级人大常委会报告，也可以委托有关部门如社会保险行政部门负责人向本级人大常委会报告。因此，今年我省人大的养老保险基金专项监督中可能要涉及到政府分管领导汇报。（2）基本程序。一是听取和审议专项工作报告前，人大组织常委会组成人员和本级人大代表，对有关工作进行视察或专题调查研究；人大常委会办事机构将各方面对该工作的意见汇总，交由本级人民政府研究并在专项工作报告中作出回应。二是人大常委会听