中国社会保障制度改革和演变

中国社会保障制度改革和演变—论新中国建立至今社保理念演变2.理念的演变1.三个重要时期4.挑战、突出问题、改革重点3.两个突破，一个创新5.原因分析6.未来发展方向概要社会保障制度改革简要历程•1951年颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》后，城镇建立了职工劳动保险制度并覆盖城镇机关和企业事业单位职工及供养直系亲属；同时，农村建立了面向乡村孤老残幼的“五保”制度，面向农民的农村合作医疗制度。•“文革”期间，劳动保险制度被取消并演变为“企业保险”。•1978年适应改革开放的需要，我国对传统的社会保障制度进行改革。•2007年养老保险覆盖人数达到2.01亿，基金收支分别达到7834亿元、5965亿元。•到2008年，社会保险覆盖面日益扩大，待遇水平逐年提高，基金收支规模快速增长，制度运行平稳。•现今正努力实现党的十七大提出的“到2020年覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立”目标。改革探索时期制度框架形成时期统筹发展时期三个重要时期•社会保障制度改革发展的三个重要时期可以分为萌芽期、发芽期、成长期1978至1992年间的改革探索时期•这一时期，我国经济体制改革的核心是转变企业经营机制、增强企业活力，实行以承包为主的多种形式的经济责任制。在这种改革背景下，社会保障改革的指导思想定位于服务企业改革的需要，国家把社会保障改革作为企业改革的配套措施来进行，以单项制度改革为突破口。•在改革步骤上，首先从改革城镇企业养老保险制度和建立失业（待业）保险制度入手，再随着有关企业改革政策的出台，陆续制定了其他相关的社会保障改革措施。•在养老保险方面，1984年，国家在全民和集体所有制企业开始了退休费用社会统筹的试点；1991年，国务院发布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，实行基本养老保险、企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的养老保险制度，基本养老保险费用由国家、企业和个人共同负担，实行社会统筹，先由市、县级统筹再逐步过渡到省级统筹。•在失业保险方面，1986年为了配合国营企业劳动合同制，国务院颁布了《国营企业职工待业保险暂行规定》，首次在我国建立了企业职工待业保险制度；1993年国务院修订了该规定，发布了《国有企业职工待业保险规定》，进一步扩大了待业保险的覆盖范围，提出由企业缴费建立待业保险基金，用于保障待业职工的基本生活。1993年至2004年的制度框架初步形成时期•1992年，党的十四大提出我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。•1993年，党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，把建立社会保障制度作为社会主义市场经济基本框架的五个组成部分之一，明确了我国社会保障体系的基本内容。•随后，城镇社会保障制度改革按照党的十四届三中全会确定的目标、任务和基本原则来进行，重点是养老保险、医疗保险和失业保险制度，目标是建立一套适应社会主义市场经济要求的社会保障制度。•在养老保险方面，1995年，国务院发布了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，基本养老保险实行社会统筹与个人账户相结合的制度模式并在全国试点，费用由企业和个人共同负担。•在医疗保险方面，1995年，在江苏省镇江市、江西省九江市进行试点，探索建立社会统筹与个人账户相结合的医疗保险制度；1996年试点扩大到38个城市。•在工伤保险方面，1996年，原劳动部发布了《企业职工工伤保险试行办法》，规范了工伤保险的认定条件、待遇标准和管理程序，建立工伤保险基金。•1994年，原劳动部颁布了《企业职工生育保险试行办法》，对生育保险的实施范围、统筹层次、基金筹集和待遇支付等进行规范。1993年至2004年的制度框架初步形成时期•1997年以来，我国社会保障改革步伐加快，国务院于1997年发布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，统一了城镇企业职工基本养老保险制度；•1998年发布了《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，明确了基本医疗保险制度的模式和改革方向；•1999年发布了《失业保险条例》，进一步明确了覆盖范围、筹资办法、缴费比例、享受条件和保障水平。同年，国务院颁布了《城市居民最低生活保障条例》和《社会保险费征缴暂行条例》，进一步规范了城市贫困居民社会救助和社会保险费征缴工作；•1998年后逐步建立“一个中心、两个确保、三条保障线”的政策体系。•2000年国务院颁布了《关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》，并在辽宁省试点，探索社会保障制度从单项制度推进向系统建设转变、以覆盖国有企业为主向以覆盖城镇从业人员转变的经验，3年试点取得了较大的成功。•2004年颁布了《工伤保险条例》，进一步明确了覆盖范围、筹资办法、缴费比例、享受条件和保障水平。为配合国企改革，妥善处理分流下岗人员和保障城镇贫困人员基本生活。•到2004年底，以养老保险、医疗保险、失业保险和城市居民最低生活保障制度为主要内容的、适应社会主义市场经济基本要求的社会保障体系框架初步形成。2005年以后的城乡社会保障制度统筹发展时期•2005年以来，《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》等文件的出台，标志着我国经济社会进入以人为本、落实科学发展观和统筹城乡发展的时期。在这一大的背景下，我国社会保障制度发展进入统筹城乡、全面覆盖、综合配套、统一管理的阶段。•2005年国务院颁布了《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，实现养老保险覆盖范围由职工向城镇灵活就业人员的拓展，改革养老金计发办法，强化激励约束机制，建立长效机制；•2006年，国务院颁布了《国务院关于解决农民工问题的若干意见》，国务院办公厅转发《劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》，推进农民工和被征地人员社会保障制度建设；•2007年国务院颁布了《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》、《国务院关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》，全国建立兜底性的城乡最低生活保障制度，同时将医疗保险由职业人群拓展到城镇非职业人群。改革前后中国社会保障制度理念的演变•中国改革开放30年来，社会保障体制进行了多次改革，社会保障制度发生了许多重大而深刻的变化，但最重要的改变还是人们对社会保障理念的认识发生了深刻变化。•中国的现代社会保障事业是与新中国的建立联系在一起的。1949年以前的中国，除了中央苏区、抗日根据地和解放区以外，难觅现代社会保障的踪影。新中国建立以后，虽然我国社会生产力水平仍然十分低下，但还是在城镇职工中普遍建立了现代社会保障制度。文革时期，我国的社会保障制度遭到很大的挫折，但并没有被取消或自然解体。改革前中国社会保障制度的理念创新•第一，把完善的社会保障制度看作是社会主义社会的本质特征和社会主义制度的重要组成部分，没有健全的现代社会保障制度，就不能说建立的是社会主义制度。•第二，现代社会保障制度是以工人阶级为主体构建起来的，它是工人阶级在社会主义制度下的当然生活方式。•第三，社会保障在性质上是工人阶级的一项基本权利和社会福利，社会主义国有企事业单位有义务为职工提供相应的福利项目与相关服务。新中国之所以对建立现代社会保障制度如此热衷，关键在于其理念。虽然从来没有人探讨过中国改革以前的社会保障理念问题，但我们从其社会保障实践中仍然可以反推出其制度设计背后的理念精神。改革前中国社会保障制度理念的弊端显然，这种理念把社会保障与社会主义制度过度地联系起来，没有看到社会保障与现代社会之间的内在联系；把社会保障与阶级关系进行了过度联系，没有看到社会保障与社会秩序之间的内在联系。正是由于理念上的偏差，导致改革以前的社会保障打上了鲜明的阶级烙印，并在实践中带来了种种弊端。改革前中国社会保障制度理念的弊端•首先是社会保障制度覆盖范围狭窄，主要局限于城市和国有企事业单位的职工，城市非全民所有制单位的劳动者所能享受的社会保险待遇极其有限，待遇水平也远远低于全民所有制单位。占人口绝大多数的农村农民更是无缘现代社会保障制度。•其次是在全民所有制单位内部，社会保障待遇过高，平均主义问题严重。国家与企业对社会保障项目包揽过多，个人在社会保障过程中的权利与义务互相脱节，有些项目的保障程度超过当时的经济承受能力，导致国家和企业背上了沉重的包袱。•再次是社会保险社会化程度低，企业办社会、单位办社会相当普遍。社会保险制度的精髓在于通过社会化机制进行社会互济以克服个人和单个企业无法应对的社会风险，但在改革以前，我国的社会保险制度逐步退化为社会保险资金由各企业自己负担。这一现象在“文革”中最为典型。•最后，也是最为关键的是，在这种制度下，社会保障制度的社会功能无法发挥。现代社会保障制度的主要功能就是要调节社会的收入分配，化解人们在社会生活中可能碰到的各种风险，达到稳定社会秩序，促进社会发展的目的。但是，中国改革以前的社会保障制度无法实现这些功能。改革后中国社会保障制度理念的演变改革开放以后，我国经济体制开始从计划经济体制向市场经济体制转轨，经济成分从单一的公有制经济向以公有制为主体、多种经济成分共同发展的方向转变，随之而来，必然要提出社会保障体制改革的要求。从1984年的退休费用统筹开始，我国的社会保障体制改革大体经过了四个阶段。1984年到1993年为第一阶段，改革的主要措施是单项试点、分类探索；1993年到1997年为第二阶段，即适应社会主义市场经济的新型社会保障制度的建立与定型阶段；1997年到2002年是新型社会保障制度在全国统一、推广阶段；2002年以来是第四阶段，也是中国社会保障制度的反思阶段。改革后中国社会保障制度的理念创新我国从20世纪80年代中期开始的社会保障体制改革，从总体上是在顺应改革开放大局，服务市场经济需求，适应经济成分多元化的新格局和人口结构老龄化的新形势这样一种大思路下进行的。正是这种大思路，确保我国的社会保障体制改革在整体上取得了预期的社会效果，促进了社会主义市场经济体制的建立与社会主义市场经济秩序的形成，帮助国有企业基本完成了产权制度改革与现代企业制度的建立，帮助国有企业职工平稳渡过了改革的最艰难阶段，也帮助城市居民顺利适应了新的城市经济社会环境。改革后中国社会保障制度理念的弊端然而，这一切并不能代表我国新时期的社会保障改革是完美无缺的，相反，我国新时期的社会保障改革是有瑕毗的，甚至在基本制度选择、基本人群覆盖等一些重大方面也是有问题的。而这些问题的出现从根本上还是源于社会保障理念的误区。第一，把社会保障看作是经济改革的包袱，使早期的社会保障改革实际上成了为国有企业“甩包袱”的过程。在如何建设公平的市场环境中，只考虑取消体制内国有企业的社会保障与福利从而向体制外的非公有制企业看齐，从来没考虑让体制外的非公经济主体在社会保障领域向国有企业看齐。第二，把社会保障改革看作是市场经济的配套措施，忽略了社会保障更广泛的社会属性。社会保障改革只是简单地围绕着市场经济体制改革转，完全失去了社会保障改革的自主性。第三，始终没有突破传统的社会保障覆盖范围，虽然在此范围内形成了社会化、属地化的改革思路，促进了社会保障待遇在体制内的公平，但却始终在迁就现实，对非传统社会保障覆盖范围的新工人群体没有给予制度性保护，使我国的社会保障制度始终没有突破传统的保强弃弱的歧视性制度窠臼。两个突破一个创新制度、机制和体制方面的创新。中国特色的下岗职工基本生活保障政策理论上的突破飞跃•建立适应社会主义市场经济的社会保障网•实现从企业保障到社会保障的转变•建立多层、多元、多样化的中国特色的社会保障体系理论我国在社会保障制度改革过程中实现的突破创新。实现两个创新•实现从企业保障到社会保障的转变，初步建立了适应社会主义市场经济的社会保障网；创新了具有中国特色的下岗职工基本生活保障政策；提出了建立多层、多元、多样化的中国特色的社会保障体系理论。•1.制度、机制和体制方面的创新。实现从企业保障到社会保障的转变，初步建立了适应社会主义市场经济的社会保障网。创新了养老保险、医疗保险制度，实行社会统筹与个人账户相结合的制度模式，五项社会保险全面实现了社会统筹，建立了用人单位、劳