浅谈我国招投标监管体制改革

浅谈我国招投标监管体制改革招投标是市场经济体制下一种公平、公正和竞争择优的市场交易方式，它有利于发挥市场在资源配置中的基础性作用，节约公共投资，规范市场主体交易行为，提高经济社会效益。自《招标投标法》实施以来，我国的招投标事业步入了新的发展阶段。但通过近几年的实践，招标投标监督管理体制仍不尽完善，招投标市场仍然存在一些不容忽视的问题。针对我国招投标事业现状，笔者结合各地的经验做法，对我国当前的招投标体制改革进行了深入探讨，以推动我国招投标事业的发展。一、目前我国招投标监管体制的现状及存在的问题在计划经济向市场经济的过渡时期我国开始推行招投标制度，并形成了以部门、行业为主导的招投标行政管理体制。我国的招投标法虽然借鉴了市场经济国家的规范程序，但在管理体制上仍然沿袭了计划经济的管理模式。目前这种体制仍然存在着许多法律制度上的障碍和不足之处。（一）监督机构设置不合理根据国务院关于实施招投标法行政监督的职责分工，招标投标监督管理职责分属若干部门：发展改革部门负责指导和协调招标投标工作，对重大建设项目和工业项目招标投标活动进行监督检查与执法；商务部门负责国际招标投标活动的监督检查；水利、交通、建设、铁道、民航、信息产业等部门分别负责本行业招标投标活动的监督执法；财政部门负责政府采购活动的监督检查。实践证明，这种制度设计虽然能调动各部门的积极性，却存在协调难度大，部门互相争利的问题，可谓是九龙治水，水患犹存。由于缺乏一个领导全国的综合监管执法主体，并且考虑关联交易不够。使我国的招投标监管工作从宏观管理体制上一直存在着各自为政、行业垄断、部门争利的现象和谁都想管却谁都管不好的问题。这种多头管理、各自为政的监管体制，不仅增加了行政成本，而且形成了相互掣肘、扯皮，降低了行政效能。对于本部门、本行业组织的招投标活动来说，行政主管部门既是“裁判员”，又是“运动员”，自己监督自己，违背了监管的宗旨，难以有效防止违法违规案件的发生。（二）部门、地方关于招投标的法规文件过于分散按照现行规定，“国家发改委负责指导和协调全国招投标工作，会同有关行政主管部门拟定《招标投标法》配套法规。有关行政主管部门根据《招标投标法》和国家有关法规、政策，可联合或分别制定具体实施办法。”这为各部门制定招投标法规文件提供了法律依据，但实践中往往是综合协调的配套法规不多，而部门规章、地方行政性规章却过于分散。甚至某些地方性、部门性法规文件还增加了不利于外系统和外地区的条款，如提高市场准入的门槛，通过注册、许可证制度，或在资信、业绩上加以限制，通过分散的法规强化了行业与地方的保护主义。最近几年，由发改委牵头起草的《招标投标法实施条例》，在《招标投标法》实施八年后，至今也仍未出台，无法弥补监管工作的缺位。各部门在制定招投标法实施条例过程中的利益博弈，也使得招投标法实施条例的制定目的大打折扣。（三）市场准入、退出规则不统一，市场秩序不规范在招标代理机构资质认证方面，多个部门分别审批，在准入、退出市场的条件、标准和程序上，有关部门都有自己的规则。部分部门还存在进入门槛低且缺乏清理退出的硬性规定，进入容易退出难。部分招标代理机构，依附行政主体，自己设置交易平台，分割招标市场，垄断招标资源。一些依法应当招标的项目，被招标人以肢解、划整为零的方式，以议标、直接发包等方式，规避招标，规避监管；甚至存在串通投标、围标，损害国家利益和潜在投标人的合法权益。（四）政府公共服务资源分散，服务体系建设滞后由于现行管理体制的弊端，导致我们围绕招投标事业发展的政府公共服务资源分散，浪费严重，服务体系建设滞后。各地因为没有统一的招投标信息平台，各部门自设的平台，封闭运行，自成体系，投标企业难以在统一的信息平台上获得招投标信息；因为没有统一的招投标交易平台，统一的招投标市场被地区封锁、行业垄断、部门分割；因为没有统一的综合评标专家库，部门设置的专家库容量小、专业少，资源不能共享，专家管理难度大，专家不专业、专家不公正的问题比较突出；因为没有统一的招投标市场信用评价体系，对招标人、投标人、招标代理机构等在招投标活动的失信行为，缺乏有力的监督。以上这些问题的存在，阻碍了我国招投标事业整体发展，迫切要求我们进行深入的改革。二、各地对招投标监管改革的探索近年来，针对招投标管理体制存在的问题，全国部分省市积极探索创造了许多新的招标投标监督管理模式，推动了招投标事业的发展。（一）湖北模式为了进一步明确执法主体，解决行政监督缺位错位的问题，2006年10月，湖北省政府成立了由常务副省长任主任、16个省直部门为成员的招投标工作管理委员会，负责全省招投标活动的统一指导协调;并成立专门机构“省招投标管理办公室”，负责全省招投标市场的综合监管；县级以上政府成立相应机构，负责辖区内招投标活动的综合监管。目前湖北省有13个地级市62个县(市)成立了招投标综合监管机构。为便于招投标管理办公室依法行政，2007年7月，湖北省政府批准成立了省招投标监督管理局，随州等市也陆续成立了招投标监督管理局，与招投标管理办公室合署，履行综合监管和执法监督职责，从而实现招投标市场由分散监管向综合监管和行业主管部门监督相结合的根本转变。湖北省招投标管理办公室为正厅级单位，既是省招标投标工作管理委员会的日常办事机构，又是省政府负责全省招投标市场的综合监督管理机构。省招投标管理办公室按照省委、省政府的要求，主动与各行业主管部门联系沟通，确立了与行业主管部门对口联系的相关工作制度。在构建招投标综合监管体系中，湖北省对行业主管部门自行设立的招投标平台进行了有效整合，在全省建立了74个综合招投标中心。凡属国家和政府投资的水利、交通、能源、城建、国土、国资、电力、信息产业等工程项目，以及政府采购、医疗器械和药品采购等项目，达到规模标准的，都被纳入综合招投标中心进行公开招投标。其他主管部门的招投标平台予以撤销。2007年9月湖北省正式实施《湖北省招标投标管理办法》。明确规定招投标项目的类型为三大类：工程类、服务类、货物类。这样解决了与政府采购法的衔接问题。还把三大类不能包含的其他法定项目也包括了进去，如以招标方式出让土地使用权的项目。《办法》还将综合招投标中心定性为政府从事公共专项服务的机构，其经费列入财政预算，招投标专项公共服务不收取交易费用；赋予了综合招投标中心协助监督、查处违章行为的权力。湖北这种新的体制是对原有体制的补充和完善，是重要的体制创新，在实践中发挥了重要作用。（二）湖南株洲模式2003年8月，湖南省株洲市在全国率先成立了专职管理招投标的机构——株洲市招投标管理局。市政府授权其对市城区范围内所有房屋建筑与市政工程、交通、水利、电力、电信、消防、装饰装修等专业工程的招投标进行统一管理，并对政府采购招投标进行统一管理。他们按照“同城合一”、统一市场的构想，进行了积极探索。实行“同城合一”，将城区所有招投标项目都由政府授权的一个部门统一监管，在一个有形交易市场集中进行，破除了招投标市场原有的条块分割状态。株洲市招投标局管理还将招投标项目从建筑等工程逐渐扩展到与工程相配套的大型设备、材料采购，以及公用事业领域的出租车经营权转让、瓶装燃气特许经营权、道路清扫保洁、广场维护管理、广告经营权、药品采购、国有企业资产交易等项目，还有政府集中采购目录内的项目和部分社会采购（如福利彩票奖品、企业制服等）也进入了统一的招投标市场。(三）安徽合肥模式2006年12月，安徽合肥整合组建了合肥市招标投标中心，着力构建统一交易平台，将原先分散在建委、财政等部门的建设工程、政府采购、产权交易、土地出让等招投标交易活动，统一集中到中心办理，推进社会公共资源配置的市场化运作。合肥市积极探索招投标管理体制改革，按照“综合监管”和“组建统一市场”的原则，成立市招标投标市场管理委员会；委员会下设办公室（简称“市招管办”），是招投标监督管理和招投标相关的行政管理职能的承载主体；构建了“决策、监管、操作”三分离的招投标监督管理模式。市招标投标市场管理委员会是全市招投标市场的领导和管理机构，主要负责招投标工作中重大事项的决策和协调。管委会主任由市长亲自担任，副主任由市纪委书记和常务副市长担任，相关职能部门主要负责人为成员。市招管办依法履行原隶属不同部门涉及招投标业务的114项执法权，委托代理招标业务，强化了统一招投标市场的法律地位，增强了招投标工作的执法权威，摆脱了因体制和行政隶属关系等因素对招投标公正性的影响。市招标投标中心是市招管办的二级单位，主要负责具体的招投标事宜，依法发布各类信息，代理招标业务，为各类交易活动提供优质高效服务，中心所有招投标活动接受市招管办的直接监管。根据各地对招标投标监督管理体制改革的探索，这些模式的共同优点是克服了现行招标投标监督管理体制的缺陷，进行相对集中的执法。这些探索为我国进行大范围的招投标体制改革提供了经验，但并没有突破现有的法律框架。三、招投标监管体制改革的路径选择党的十七大报告明确提出，要着力推进政府行政管理体制改革，努力建设责任政府、服务政府和法治政府，努力探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调的配合机制，着力解决机构重叠、职能交叉、政出多门等问题。招投标市场监管体制是行政管理体制的重要组成部分，招标投标制度是规范市场交易行为的核心制度之一，在我国社会主义市场经济不断完善的过程中，要解决招标投标领域存在的问题，必须着力推进招标投标监管体制改革。根据各地对招投标监管体制改革的探索，笔者认为一要理顺招投标法与政府采购法之间的交叉关系，清理各种与招投标法不相适应的部门法律法规，完善招投标法律体系；二要在法律权责统一的基础上，建立集中与独立的招投标监管体制。（一）理顺法律关系，完善招投标法律体系法律是体制建立的前提和基础。招投标法与政府采购法之间的法律衔接问题一直是理论界讨论的话题，笔者在此不做具体探讨。但两法有各自的法律适用范围，不是一些人认为的各自为政。招投标法是程序法，是带有合同约定性质的规范市场诚信行为和市场公平竞争的法律。《招标投标法》第二条规定：“在中华人民共和国境内进行招标投标活动，适用本法”。根据该条规定，不论是强制招标，还是自愿招标项目；不论是工程建设招标项目，还是非工程招标项目（如政府采购法所列的货物和服务）；也不论招标主体是谁，只要在中国境内进行招投标活动，只要是实行招投标这种市场经济条件下市场主体之间的交易方式，都必须适用《招标投标法》。政府采购采用招标方式的，不仅要适用《政府采购法》，同样要适用《招标投标法》。实践中出现将工程建设项目的施工纳入《招标投标法》调整，而将项目的设备、材料招标投标采购纳入《政府采购法》调整的做法，是不正确的。当然是否实行招投标是市场主体的自主选择，国家对强制招投标的范围不应该过大，否则就会成为国家对市场主体自由选择市场交易方式的干预，不符合现代市场经济精神。所以，根据我国市场经济体制的完善程度和市场主体把握市场经济的成熟程度，招投标法应该适时地进行修订完善。一是要解决招投标法与政府采购法之间协调衔接问题，避免实践操作中的矛盾与对立；二是要适当调整强制招投标的范围，适当放开市场主体自主选择交易方式的权利；三是要结合国际惯例适当扩大招标形式的选择空间，研究加入GAP后国际竞争性招标、国际有限招标等方式的操作问题；四是要结合大部制改革，条件成熟时修改招投标法监管主体，明确规定由一个独立的机构单独管理全国的招投标工作，从法律上扫除招投标多头监管的障碍；五是与招投标法配套的实施条例也要尽快制定出台，以暂时弥补招投标法存在的一些问题。（二）建立集中与独立的招投标监管体制根据《行政处罚法》第16条“国务院或者经国务院授权的省、自制区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”和《国务院全面推进依法行政实施纲要》中的“……推进综合执法试点”的规定，招标投标监督管理体制改革的方向，应当是将招标投标监督管理职责集中赋予一个没有部门利益、相对超脱的行政机关来履行，即建立集中与独立的招标投标监督管理体制。结合现状，笔者建议要重点加强以下几方面的建设。1、加强组织领导体系建设，建立组织领导和综