中国信贷人权利的法律保护总报告

《中国信贷人权利的法律保护》总报告中国人民银行研究局“中国信贷人权利的法律保护”课题组2005-11-1614:24:25第一部分背景介绍《中国信贷人权利的法律保护》项目，是2003年至2004年人民银行与世行集团外国投资服务局、国际金融公司中国项目开发中心合作项目，2004年被人民银行列为重点课题。该项目的核心是从法律与经济关系的角度，研究如何将动产引入担保抵押实践，引入法律和信贷实践，扩大抵押担保的范围，建立统一、高效、可靠的登记制度。这对于宽松信贷交易的环境，降低信贷风险，提高信用的可获得性，促进经济的发展具有深远意义。对于保护信贷人的权利，从根本上解决中小企业融资难，提供了制度上的保障。自2003年以来，该课题的研究方向属于国际上的前沿领域，也是中国的一个空白领域。项目实施以来，受到世行、人民银行、人大法工委、商业银行、实务部门以及学术界的极大关注和协助。该项目以经济发展状况以及能够代表东部、中部、西部区域特征为标准，选择北京、上海、成都、广州、兰州、沈阳、济南、郑州8地为样板地区，并以该辖区内的金融机构、抵押登记机构、担保公司等为取样样本，共涉及92家机构。该项目实施分三个阶段进行，第一阶段为实地调研阶段：2004年6月28日至7月18日；2004年11月15日至12月4日由我局联合CPDF和FIAS的12名人员组成课题组以及7名外方专家在北京、上海、成都、广州、兰州、沈阳、济南、郑州8地开展调研，与政府部门、银行、企业和律师事务所座谈，共计80场。第二阶段为问卷调查阶段：2004年11月至12月，《中国信贷人权利保护调查问卷》、《中国担保登记调查问卷》，两份问卷经过充分讨论定稿。11月初进行北京地区相关单位的试填写，预调查、8个样板地区问卷调查的组织、培训。2004年12月中下旬，完成调查问卷的回收、数据录入，形成8地数据库和统计分析报告。最后汇总形成《中国信贷人权利调查问卷》、《中国担保登记机构调查问卷》两个数据库。第三阶段为报告形成阶段：在以上两个阶段的基础上，形成《中国信贷人权利的法律保护总报告》和《中国信贷人权利与动产担保制度的法律评价》、《中国信贷契约安排现状分析》、《建立现代担保物权制度和物权登记制度》、《中国信贷担保债权执行的现状分析》等四个分报告。报告中的一些判断、问题的提出及建议，是在问卷调查的数据定量与定性对比分析、现场访谈获取信息以及样板地区分行调研的基础上，结合金融机构、登记机构、政府机关、中小企业的现实国情，对中国信贷人权利的法律保护，解决中小企业融资等问题，从制度创新的角度作了进一步的探讨。第二部分问卷调查的统计分析一、信贷人问卷调查的统计分析1、信贷人基本结构本次问卷调查样本包括50家信贷机构，从所有制性质看这次调查基本涵盖了所有成分：分别为国有独资28%、国家控股30%、合作金融机构14%、上市公司24%、非上市股份公司32%和全部私人所有2%。（见图一）2、担保贷款结构从担保贷款结构看，各机构差别较大。截至2004年6月末，被调查机构各类担保贷款的占比情况具体如下：无担保信用贷款，占贷款总额的17%；由个人和第三方提供担保的贷款，占贷款总额的35%；由担保物担保的贷款，占贷款总额的34%；同时由担保物和第三方保证担保的贷款，占贷款总额的6%。动产抵押贷款，占担保贷款总额4%，动产质押贷款，占担保贷款总额8%。（见图二,注：由于统计口径互有交叉，图中各项比值之和不为100%）3、担保贷款的平均期限各机构处在0.9年至3年的范围之内，以中短期为主。其中：信用贷款的平均期限为1.47年；由个人和第三方提供保证的贷款平均期限为1.48年；由担保物担保的贷款的平均期限为1.7年；同时由担保物和第三方保证担保的贷款的平均期限为1.33年。从各机构情况看，股份制银行、农信社等小型金融机构的贷款期限偏短，最短为0.9年；而工行、建行等大型金融机构贷款期限偏长，最长为3年。（见图三）4、贷款价值与担保价值的平均比例大致处在40%~100%的区间内。其中，完全由动产抵押担保的贷款比例普遍偏低，由个人和第三方提供保证的贷款比例偏高，各机构平均为76.64%，其中主要是由担保公司提供的保证贷款占比77.61%；依次有担保物担保的贷款占比63.75%,其中62.93%是由土地使用权和建筑物担保的贷款。（见图四）5、平均贷款利率基本维持在5.64%~6.89%的区间。其中，由个人和第三方提供保证的贷款利率最高，为6.89%，由不动产提供担保的贷款平均利率最低，为5.75%。从各机构利率水平情况看，农信社和城商行偏高，而股份制银行偏低。（见表一）6、担保贷款平均违约情况调查显示：金融机构担保贷款平均违约情况处于10%~100%之间的较大波动范围内。完全由土地使用权和建筑物担保的贷款最低，为12.39%。违约回收率一般不超过80%，其中完全由土地使用权和建筑物担保的贷款平均回收率最高，达54.4%，完全由动产质押的贷款平均违约率较低为6.35%；平均回收率较高，为53.13%。在分析金融机构各类贷款平均违约率（图五）时发现，土地使用权、建筑等不动产抵押贷款平均违约率，分别低于保证人保证贷款、动产抵押贷款平均违约率1.5和1个百分点。从国内的实践看，国有土地使用权抵押严格受限（经土地管理部门或地方政府审批），耕地类、林地类非荒集体土地禁止抵押，不动产抵押资源呈现日益枯竭的态势，而房地产潜在泡沫也会放大不动产抵押风险。从借款客户的结构来看，私有企业、城镇居民和国有企业分别占借款人总数的前三位，比重超过65%；国有企业贷款额占贷款余额比重最高，为45%，其中大型企业占比26.9%。各类借款人的不动产担保贷款均在其贷款形态中比重最高，其中城镇居民最高，达60.7%；而无担保贷款占比最高的是国有企业，比重为26.8%。在对借款客户的信用评估上，各机构普遍对“企业的财务和运营评估”、“借款历史”和“关联交易复杂程度”三项指标的评估，在“最重要”和“非常重要”之间。调查数据显示，信贷机构在贷款对象的选择上存在“规模偏好”现象。以规模划分企业类型，大型企业最容易获得无担保贷款和第三方保证担保贷款支持，而小型企业主要靠提供不动产担保获得贷款，且不易得到第三方保证担保贷款。从贷款期限看，期限顺序从长到短分别为大型、中型、小型。而利率高低顺序则相反，由高到低分别是小型、中型、大型。另外，大型企业具有较低的贷款违约率；中型企业有较高贷款回收率，而小型企业则有较高的违约率。7、担保物的使用信贷机构在贷款发放上行为谨慎，对担保物的选择较为严格，表现在担保范围还比较狭窄，仍然限制在传统的不动产和部分动产上。调查结果显示，各机构主要接受不动产如国有土地使用权；有形动产主要包括非农用机器和设备、非农用车辆等；无形动产如证券、金融票据等进行担保贷款。问卷数据也表明，在各类型的贷款业务中，各金融机构对有担保物的担保贷款业务最为重视。三分之一的样本金融机构没有提供应收账款融资的保理服务和没有提供以存货作保的融资，90%的样本金融机构没有提供以农产品作保的融资，没有一家机构提供以企业的全部资产作保的融资。二、国内抵押登记机关调查问卷统计分析1、登记机关现状据统计，针对不动产、动产抵押、有关权利质押，目前与银行合作的抵押登记分散在15个部门进行。其中，动产抵押登记部门最为混乱，共有9个（见表二）。对权证、金融票据、银行本票等，一般不进行相关担保登记。应收账款没有登记机关。调查发现：登记机构的混乱造成多头登记和登记无门情况同时存在。某省企业设定担保时，竟然要同时在工商行政管理部门、土地、车辆管理部门办理登记。而另一省的企业设定担保，却找不到相应登记部门。2、登记费用登记机构之间的登记程序和收费标准差别较大，个别登记机构要求在登记前先行办理合同公证或资产评估，据担保登记机构反映，公证处每宗收取355元的相关费用，车管所登记每辆车收取159元的登记费和验车费。3、登记时间由于登记效率不高，登记所花费的时间比较长。①设备登记，工商局认为实际所需时间为5天，而金融机构认为实际所需时间最短7天，最长为17天；②土地和建筑物登记，房地产登记所认为法定时限为15天，实际所需时间3天至15天；金融机构认为实际所需时间最短7天，最长为30天。③机动车登记，按《机动车登记规定》，汽车登记法定时间为1天，向登记机构查询信息，花费时间一般为1天至3天。而金融机构认为实际所需时间由7天至30天不等。④登记内容，各登记机构工作人员对登记申请本身、贷款合同和担保合同都要进行实质性审查，登记事项过于详尽。很多情况下，登记申请人对抵押物能否获得登记、登记需要多长时间、花费多少费用根本无法产生确定预期。4、不动产登记系统不动产登记系统存在的问题主要有：①登记机关不统一，土地和房屋的物权登记分别在土地行政部门和房地产管理部门。②登记手续繁杂重复，耗时费力，且容易导致不动产权主体不一致问题。③不动产登记发生效力的范围仅限于城市，而有关农村房屋产权的管理在法律上仍是空白。④房屋移转登记的效力不明确。⑤房屋产权登记具有强烈的行政色彩。近年来，各地房产重复抵押、重复登记的问题时有发生，如广州的“广地花园”事件等，表明目前房产登记系统存在严重漏洞，缺乏应有的公信力，而且对信贷人、购房人、借款人等各方当事人的合法权益造成了严重损害。此外，房产登记系统的网络安全问题和登记的责任制度（登记内容的公示效果，直接影响到交易的安全和秩序），应当引起高度重视。在本次调查过程中，据广州市房地产交易中心职员反映，该中心内部网络系统一度出现故障，历史数据丢失，因而导致调查信息采集延误一周之久。第三部分集中反映的问题一、信贷人权利保护的法律呈现庞杂、分散的多元化特征从法律层面上看，在中国，涉及信贷人权利保护法律规定呈现庞杂、分散的多元化特征，散见于众多法律、行政法规、部委规章、国务院有关规范性文件以及最高人民法院相关司法解释（包括批复）中。具体来说，实体法10部、贷款管理6部、担保执行7部、登记方面6部、司法解释13部。中国的金融立法思想往往习惯于计划经济条件下的思维定式。表现为：一是行政权力之上，任何法律规章制度都给各级政府留下自有量度的空间，往往宜粗不宜细，以免束缚行政权力的手脚；造成行政规章与有关法律冲突，甚至出现否定有关法律条文，部门之间规章矛盾、法规条文因政治气候多变的情况。二是所有制偏见。如为解决国有企业脱贫问题，不惜与破产法相冲突而专门出台一个国有企业破产条例，造成法律运用上的不统一；又如国有商业银行对改制企业的呆坏账享有核销权限，而对于城市信用社、农村信用社、外国政府对改制企业的贷款，则列为敏感债务，要求在企业改制过程中必须予以落实。三是功能矛盾。如为保护弱势群体，体现人本精神，不惜违背平等保护原则，牺牲债权人利益。为维护社会稳定，不能对破产金融机构实施既是破产。四是没有体现效率思想，不能从法律会改变社会资源的配置，影响社会运行成本的角度去优化法律程序，提高法律效率。如对有关抵押登记完善的债权到期后，没有考虑金融机构关闭后，给企业和地区带来的影响而事先预支部分资金安排金融服务代理等。这在客观上，造成债务人利用这种法律漏洞侵害债务人权益，造成金融债权落空的现象。中国的法制体系还不完善，在信贷人、业务、监管等方面，法律制度的欠缺，阻碍金融主体的发展。一是在市场准入方面，法律设置了高门槛，尤其是对不同所有制的信贷人采取歧视性态度，使非公有制的信贷人发育很不健全，金融生态主体的多元化和生命力受到严重影响。二是在金融产权制度方面，缺乏股东行使权利的有效制度保障，造成所有者缺位、错位现象和内部人控制的问题非常严重。责、权、利的严重不对称，使得金融机构一旦爆发风险，最后都由政府（中央银行）“埋单”。三是在信贷人市场退出方面，中国至今没有一部符合市场化要求的完整法律制度，虽然《商业银行法》、《证券法》、《保险法》已经规定了这些信贷人被接管和终止的基本原则，也制定了《金融机构撤销条例》，但这些法律规定依然难以保证按照市场经济要求的正常的财务纪律和财务约束，因而在实际操作中，信贷人依然难以按市场化要求实施市场退出