卫生法律制度与监督学

绪论一、卫生监督学的产生及其研究对象卫生监督学(scienceofhealthsupervision)是研究卫生监督制度和卫生监督实践，揭示卫生监督工作的一般规律的综合性边缘学科。卫生监督学的理论基础是预防医学、卫生法学、监督学、社会学等学科。二、卫生监督学研究内容卫生监督学是一门新兴学科，本教材内容：1.总论：卫生监督概论，卫生监督的历史与发展，卫生监督法律关系，卫生监督主体，卫生监督手段，卫生监督依据、卫生监督程序，卫生监督稽查与法律责任，卫生监督调查取证，卫生行政执法文书的制作，卫生监督法律救济。2.各论（卫生监督）：医疗机构监督，卫技人员的管理与监督，传染病防治监督，血液及血液制品监督，国境卫生检疫，职业安全监督，放射卫生监督，食品安全监督，药品监督管理，健康相关产品卫生监督，学校与托幼机构卫生监督，公共场所卫生监督，生活饮用水及涉水产品卫生监督。三、卫生监督学与其他相关学科的关系卫生监督学是一门理论性和实践性强的综合性应用学科。（一）卫生监督学与监督学的关系监督学研究的对象是整个社会运行过程，是一门综合运用社会科学、自然科学、技术科学的原理和方法，联系生产力和生产关系、经济基础与上层建筑、研究对社会运行过程、机制进行总体监督和具体制衡。卫生监督学是监督学体系中的一个分支，任务是把卫生执法机关、卫生监督制度作为一个整体进行全面系统的研究。卫生监督学研究的内容具有极强的专门性、专业性的特点使卫生监督学拥有自身的规律和特点。（二）卫生监督学与预防医学的关系预防医学(preventivemedicine)是一门综合性科学，以人群为主要研究对象，用预防为主的思想，针对人群中疾病的消长规律，采用基础医学、临床医学、环境卫生科学和社会医学等理论方法探索自然和社会环境因素对人群健康和疾病作用的规律；提出改善不良的环境因素的卫生要求和保健措施，以达到预防控制疾病、增进健康、延长寿命和提高生命质量。而卫生监督学则是研究如何综合运用法律手段使卫生要求和卫生措施得以实现，达到保护人群健康目的。二者都以保护人群健康为最终目的，只不过卫生监督学运用的是法律手段，预防医学采用的是技术和行政手段。预防医学和卫生监督学二者相互联系、相互作用。卫生监督学是预防医学发展、丰富的必然结晶。（三）卫生监督学与卫生法学的关系主要体现在两个方面：在研究内容上，卫生监督学研究的范围包括卫生法，而卫生法又是卫生监督学研究的核心内容，二者相互渗透交叉、紧密联系。卫生监督学研究范围不仅卫生法，还包括卫生监督主体、手段、程序、责任等内容，而卫生法学仅从卫生法的概念、渊源、产生和发展及其调整的对象、方法、卫生法律关系等来研究法律问题。另一方面，卫生法具有法律的一般属性，不仅要受经济、政治、文化的影响和制约，而且要受自然规律和科学技术发展水平的影响和制约。而卫生监督是把卫生法适用到卫生活动中去，以引起某种法律关系变化或消灭的卫生行政执法行为。在社会实践中只有实施卫生行政执法行为，卫生法的立法意图才能最终得以实现。卫生监督活动又必须依据卫生法的具体规定，才具有法律效力。所以，二者互为条件、互为因果。（四）卫生监督学与社会学的关系研究卫生监督学时，要借助社会学知识分析各种卫生违法行为的社会成因及其社会规律，在卫生监督中对卫生违法行为的认定，若忽视社会因素既不客观则不符合我国的国情。掌握社会学知识，实施卫生监督，增强卫生监督，铲除产生不正之风的腐败根源，减少卫生违法行为的发生有积极意义和作用。除上述四门学科与卫生监督学密切相关外，行政学、卫生政策学、管理学、心理学、行政法学、证据学、系统工程学以及其他有关的自然科学，对于卫生监督学的研究也有重要价值和意义。四、学习和研究卫生监督学的意义实现卫生监督是国家公共卫生职能的体现、是国家意志的反映，代表的是国家的权力，并依靠国家强制力来保障实施。学习和研究卫生监督学，了解卫生监督的概念、性质、分类、法律关系等，掌握卫生监督的依据、程序、手段、内容以及适用卫生法律规范的卫生监督行为的相关基本知识，来指导卫生监督机关和卫生监督人员的监督执法，并且减少或避免卫生行政复议和诉讼，做到依法行政都有重要的作用和实际意义。卫生监督概述第一节卫生监督概念、功能及作用一、卫生监督的概念和性质（一）卫生监督的概念卫生监督(healthsupervision)是政府有关行政部门依据卫生法律、法规的规定对个人、法人和组织从事与卫生有关的事项许可，对执行卫生法律规范的情况进行监督检查，并对其行为做出处理的行政执法活动。目的是行使国家卫生职能，实现国家对社会卫生事务的行政管理，保护人民的健康，维护国家卫生法制的统一和尊严。（二）卫生监督的性质卫生监督是国家行政监督的一部分，也是国家卫生行政管理的重要环节。监督的主体必须是由法律授权的行政部门，监督对象是管理相对人、个人、法人和组织。这表明卫监是政府行为，是行政职能。卫监的行政性是其根本属性。所谓行政性是说卫监是政府的行政行为，是政府公共职能的体现。含义：1.任何政治统治的实现必须以完成一定的公共职能为前提。没有管理、协调、监督等公共职能的实施，无法实现政治统治。2.国家的本质必须通过一定的公共职能活动得以体现。国家直接通过管理、协调等公共职能来维护公众的利益，并保证社会长治久安。只要国家不断发展，公共职能就会日趋膨胀。在我国，卫生监督作为行政执法行为已由国家以立法的形式成为制度。目的是通过实施卫生法规，管理和规范社会行为，最大限度地减少危害，控制环境，进而达到增进健康。卫生监督区别于其他行政执法的显著特点是在监督工作中，如判定是否合法，是以检测检验数据作为判定标准的，没有这些数据难以判断是否符合卫生标准，因此，技术手段是卫生监督必不可少的，卫生监督的行政性与技术性是统一的。二、卫生监督的功能和特征（一）卫生监督的功能1．规范功能即规范人们行为导向的作用，通过对守法者的认可和对违法者的惩罚，指出什么样的行为是合法的，或法定必须执行的；什么样的行为是违法的，必须禁止的。卫生法律规范有授权性规范与义务性规范之分：（1）授权性规范是规定主体享有某种积极行为的权利的法律规范。根据这类规范，是指授于公民、公职人员、社会团体和国家机关可以自行抉择做或不做某种行为。（2）义务性规范是规定主体必须做出某种积极行为的法律规范。根据这类规范，主体必须履行自己的责任。（3）禁止性规范是规定主体不许做出某种行为的法律规范。根据这类规范，主体必须禁止某种行为。授权性规范是任意性规范，而义务性规范和禁止性规范都是强制性规范。卫生监督的规范作用可分确定性规范和选择性规范。（1）确定性规范是指明确地规定了某一行为规则的内容，是卫生监督主体通过强制相对人的具体行为而体现出来的命令性和禁止性要求。（2）选择性规范是指通过卫生监督保障法律授予人们的选择权，可根据具体情况或根据法律条文中列举的方案做出选择的法律规范。通过对具体卫生违法案件的处理，来影响周围人们行为的选择。2．制约功能是指卫生监督主体的监督行为对相对人有关权利的限制和在具体行为上的牵制。例如，生产经营活动的各环节、各阶段从卫生的角度进行检查、牵制或限制，以随时随地纠正每项具体活动的偏差，从而实现社会生活的各方面协调地运作。这种制约作用便是政府公共职能的体现。3．预防功能起到防患于未然的作用。如对公共场所新建工程项目进行卫生审查，从规划、选址、设计、施工及竣工验收等几个环节依次审查把关，发现不符合卫生标准和要求时，及时提出改进意见，采取积极有效的措施，使其符合卫生标准和要求，把有害健康因素消除在工程项目建成投入使用之前，经营过程进行经常性检查，强制规范其经营行为，及时发现和制止危害健康的各类隐患发生。卫监不是被动监督，而是主动参与或渗透于监督对象的整个运作过程，提前发现和排除可能发生危害健康的各种问题和潜在因素。4．促进功能卫监的目的不仅是发现问题，查处卫生违法行为，还要通过对问题或违法行为的分析，发现和找出工作中产生问题的根源，提出有针对性的弥补措施和解决办法，不断改善和调整涉及卫生活动各方面、各环节、各要素之间不和谐的矛盾现象，以促使社会整个运行过程协调一致，和谐同步发展。所以说卫监在很大程度上能促进涉及卫生活动的各方面不断完善，从而有效地保护人民的健康和生产力水平不断提高。在卫生监督功能体系中，制约功能显示卫生监督的目标，规范功能反映卫生监督的效果，预防功能突出卫生监督的重心，促进功能明确卫生监督的结果。这些功能，它们各自既有特定的含义和作用，相互间又有联系，密切配合，形成卫生监督的整体功能，共同发挥作用。卫生监督的各种功能是一个相辅相成缺一不可的辩证体系和不可分割的整体。（二）卫生监督的特征1．健康权与合法权益保护性保障国家、团体和个人在特定的社会经济活动中有关卫生方面的合法权益不受侵害；防止各种有毒有害的因素对人体健康的影响和危害，以保证人们在良好环境状态下进行生活、学习、工作和劳动，是卫生立法的根本目的。保护¡°公民健康权¡±是卫生监督特有的作用，是区别于其他行政执法部门的主要标志。一旦上述权益遭到非法侵犯，或公民或组织非法侵犯他人或组织享有的权益时，卫生监督主体即以强制手段予以保护。2．法定性与授权性卫生监督主体为管理社会卫生事务，保障人民的身体健康，正确行使卫生管理方面的职权。是依照国家法律和法规规定行使的。监督主体资格的取得必须符合以下特定条件：①其成立由法定机关批准；②已由组织法或者组织规则确定了职责权限；③有法定编制并按编制配备了人员；④有独立的行政经费；⑤有办公地点和必要的办公条件；⑥通过一定的方式宣告成立。3．行政性与技术性卫生监督是对预防医学理论和技术等自然科学知识与卫生政策法规等社会人文科学知识的综合运用，具有专业技术性。其在专业知识上表现为自然科学技术与社会科学知识的综合；在手段上表现为预防医学技术与行政法制手段的综合；在方式上表现为业务管理、专业指导、行政执法等措施的综合；在依据上表现为有关卫生法律、法规，卫生标准和卫生技术规范的综合，这些体现了卫生监督的行政性与技术性。4．广泛性与综合性影响人体健康的因素是多方面的，互相渗透，有社会的、有自然的，几乎涉及社会生活的一切领域。这就决定了卫监行为的广泛性和综合性。它不仅涉及生态环境的维护和改善，而且涉及资源的开发和利用；不仅涉及公民健康权和其他权利的关系，而且涉及因卫生问题而产生的复杂的经济与人际关系。5．强制性与教育性监督具有强制性是法律的属性之一。但这不是目的，只是一种方式或手段，关键是人们对法的理解与支持，只有知法，才能守法。行政处罚作为法律制裁的一种形式，也具有教育的功能。如《中华人民共和国行政处罚法》第五条规定¡°实施行政处罚，纠正违法行为应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法¡±。三、卫生监督的作用和意义（一）卫生监督的作用1．保障和提高公众的健康水平卫生监督是使卫生法律、法规的立法目标得以实现的基本保证。在公众的居住、旅行、工作、学习、劳动、生活、娱乐及饮食、医药等各方面发挥保护者的作用。只有卫生监督工作与其他卫生工作相结合，与国家其他行政管理工作相结合，使公众生活在安定、安全和卫生的社会中，才能使人们健康水平得以提高，实现卫生立法意图。2．实施国家职能打击违法活动政府职能的逐步转变，单靠行政手段进行管理的方式已过渡到以法律手段、行政和经济手段并存的管理方式。卫监作为法律手段已成为政府法制工作中不可缺少的组成部分。卫生监督机构贯彻执行卫生法律、法规的过程是一种国家意志的体现，是国家职能的行使，且以国家强制力作为保证。卫生监督职能的有效实施是各项卫生措施和各种疾病管理制度得以全面贯彻落实的切实保障，对于打击违反卫生法律、法规活动，制止危害人民健康行为的发生有着不可估量的作用。3．保护国家、团体、个人有关卫生方面合法权益随着经济建设的飞速发展，职业卫生问题已日益突出，工业三废、粉尘、噪声、毒物等有毒物质不断增加，使生产环境恶化，直接威胁着从业人员的身体健康。通过卫生监督可以控制和改善生产环境的卫生状况，防止各种有害因素对从业人员的危害，从而达到保护劳动力，促进社会生产