国外电信法律体制的改革及其对中国的启示

文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题国外电信法律体制的改革及其对中国的启示郁光华香港大学法学院一、引子电信业传统上被认为是具有自然垄断性质的行业。为了既避免因竞争而破坏资源优置又保护消费者的利益，许多国家要么对提供服务的私有垄断者进行价格管制，要么对垄断服务企业实行国有化。美国选择了前者，而日本、德国、英国、澳大利亚、新西兰和智利等国选择了后者。令人疑惑的是，社会价值观念大致相同的美国、英国和澳大利亚却选择了完全不同的经营和管制模式。然而，无论上面哪一种经营和管制方法都有缺陷。垄断经营者的低效益和电信技术发展的突飞猛进使得对电信业改革的政治呼声不断提高,电信业改革的浪潮也使斯蒂格勒有关管制是保护被管制行业的政治经济管制理论大打折扣。[1]美国、澳大利亚、新西兰、智利和危地马拉等许多国家先后对电信业的经营和管制模式进行了改革。在我国电信业改革不断深入的今天，学习外国电信管制改革的政策和实践具有重大的借鉴意义。本文将讨论电信法促进竞争的目标在互联互通、拨打平等性与号码可带性和频谱分配方面的体现。文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题二、国外电信业引入竞争改革的简况引入竞争是电信业改革的主要目标。竞争目标的实现将有利于企业效益的增长和消费者福利的改善,国外电信业改革的一个重要特点是电信管制法体系的重建。在美国引入竞争是分步进行的。1983年对美国电话电报公司的分割使得长话领域的竞争得以公平地进行,[2]1996年的电信法则通过进一步在本地电信服务中引入竞争而实现各电信市场的竞争。[3]智利是发展中国家中最早在电信业中引入竞争的国家。[4]智利1982年的电信法试图在所有的电信领域引入竞争,但是在改革的前几年，本地电话企业(CTC)和长话企业(ENTEL)的垄断力量还是很强的;1987年智利对互联互通机制作了进一步的规定;1988年对垄断企业(CTC)和长话垄断企业(ENTEL)的私有化使政府避免了企业目标中的非市场化因素，从而能更有效地对私有企业进行管制;1993年，最高法院的判例使得从事本地电信业务的企业(CTC)和经营长话业务的企业(ENTEL)能以设立子公司的形式进入对方的服务领域;1994年的电信法改革使消费者能选择长话经营者而使长话业务竞争大为加强;在20世纪90年代末，竞争逐渐地进入了移动电信领域。在1987年前，新西兰的电信服务是由新西兰邮电局(NZPO)垄断的;1986年的梅森/莫里斯(Mason/Morris)报告建议将电信服务、银文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题行服务和邮政服务分离开，并对电信服务进行重组。[5]在该报告完成后不久，新西兰邮政局中电信方面的资产被划入国有新西兰电信公司;1987年的罗斯(Ross)报告使政府进一步加强了在电信业中引入竞争的构想;[6]1990年，新西兰政府将新西兰电信公司出售给了两个私有企业而只保留了一个特别股(KiwiShare)，以便使政府在实行公平竞争和有效监管时对该电信公司的价格进行有限度的干预。跟美国、澳大利亚和智利相比，新西兰细小的电信市场还缺乏竞争性。1975年前，澳大利亚的国际电信业务是由政府所有的海外电信委员会(OTC)经营的，国内电信业务是由国有的澳大利亚电信委员会(Telecom)垄断的;1981年成立的卫星通信公司(AUSSAT)拥有和经营管理国家卫星通信系统;按照1991年的电信法，海外电信委员会和澳大利亚电信委员会合并组成澳大利亚和海外电信公司，该公司后来改名为得尔斯特拉(Telstra)。得尔斯特拉能从事国内和国际的电信服务和移动电信服务。[7]1991年后，澳大利亚通过并颁发了另一个综合通信服务许可证给私有化了的原负责卫星电信服务的公司，其它两个移动许可证给奥普特斯(Optus)移动公司和沃特福(Vodafone)公司，有限度地在电信业中引入了竞争;1997年的电信法则取消了电信营运商的数量限制，国有的得尔斯特拉也部分地被私有化以便有更公正的竞争和监管。这样，澳大利亚的电信市场引入了完全竞争的机制。三、电信业引入竞争的具体改革文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题尽管美国、澳大利亚、新西兰和智利都对电信业进行了引入竞争的改革，然而他们在互联互通、号码可带性、拨打平等性和频谱资源的分配方面都有很大的差距。除美国、澳大利亚、新西兰和智利外，本文对危地马拉的讨论只限于频谱资源的分配。(一)互联互通互联互通对有效电信市场的建立至关重要，高的互联互通收费会形成市场进入的障碍并维护现存的经营者的垄断地位。另外，高的互联互通收费也会导致低效绕开或重复投资类似现存经营者的瓶颈设施。相反地，低的互联互通收费会使更低效的企业能方便地进入市场。还有，低的互联互通收费不仅使进入者不愿建立自己的设施，还会使现存经营者不愿维持和提升自己网络的能力。[8]在现实中，确定一个合理有效的互联互通收费常常很困难。无论是新西兰电信和克力尔(Clear)公司的互联诉讼争议，还是中国电信和中国移动或联通的互联谈判都存在着巨大的交易成本。困难的是，监管者通常缺乏制定好的互联互通政策的相关信息。再有，互联政策中的经济利益使得互联互通政策和法律的制定也受到利益集团和政治因素的干扰。威利格(Willig)在1979年提出了倍受争议的效益组成价格规则(efficientcomponentpricingrule)，[9]该规则又被称为平等价格原则或鲍莫尔-威利格规则。[10]鲍莫尔和西达克认为，竞争者使文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题用另一经营者设备的进入费用(accesscharge)应该等于经营者的机会成本，而机会成本应包括让竞争者使用经营者自己必要设施(essentialfacilities)的边际成本和经营者自己由于和竞争者的竞争而损失的营业收入。鲍莫尔-威利格规则有两个优点:第一，在该规则下，只有比经营者更具效率的竞争者才能进入。第二，该规则对经营者的运行利润没有影响。但是，鲍莫尔.威利格规则的效益也是令人置疑的。[11]泰和拉普塔认为,鲍莫尔-威利格规则阻碍了竞争目标的实现，这样的规则不能起到限制垄断价格、提高动态效益和鼓励技术进步的作用。[12]泰和拉普塔提出了在最终产品或服务市场引入竞争的情况下的互联互通收费机制及目标，收费机制的目标是允许相同竞争者有同等的获取资本成本的机会。另一个目标是必要设施对现存的经营者既不是优势也不是负担，互联价格使经营者和竞争者在竞争的产品市场上以相同的条件竞争。[13]按照这样的目标，互联互通的价格应建立在长期增加成本(long-runincrementalcost)的基础上，也就是互联互通价格应包括连接两个电信网络的直接增加成本(directincrementalcost)和处理电话在一个网络开始而在另一个网络终止的成本。[14]在这样的价格机制下，任何一方都能部分回收自己网络的前瞻性的固定和共同成本(forwardlookingfixedandcommoncosts)。只有当拥有必要设施的经营者必须承担其它竞争者无需承担的义务时，它才可以在长期增加成本上加收一个附加额(markup)。这种情况通常会在只有经营者承担而其它竞争者无需承文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题担普遍服务义务时，或在需要使用经营者必要设施的公司不向经营者提供对等互联的场合出现。以上几国的实践显示，没有一个国家以法律的形式规定采用鲍莫尔-威利格规则。新西兰电信曾试图采用该规则，长达五年的诉讼结果也认为该规则并不违反反垄断的《商事法》。[15]但新西兰电信在和它的竞争者庭外和解协议中确定的互联费用价格远低于按该规则应收的价格。[16]新西兰的教训揭示了没有具体的行业规则去规范互联价格是非常低效的。智利也不采用鲍莫尔-威利格规则。智利1982年的电信法虽然要求经营者和竞争者实行互联互通，然而该法并没有规定互联价格应该如何确定。当双方不能达成协议时可要求反垄断机构裁定，竞争者都发现和经营者达成互联协议非常困难。尽管反垄断机构作出了有利于竞争者互联价格的裁定，但是这些争议通常拖延了很久。1987年对电信法的修改规定：任何一种服务的价格必须以一个良好的基准企业的价格为标准，而最高价格一旦确定则保持五年不变。基准(yardstickcompetition)的采用和管制延迟(regulatorylag)给了被管制经营者很大的激励因素和回旋余地。尽管这样的规定不能完全补偿经营者的机会成本，可是它却非常有利于竞争和技术进步。[17]智利的实践也说明了在互联互通方面具体的价格规定条款非常必要。文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题澳大利亚不但使用了综合服务长期增加成本模型(totalservicelong-runincrementalcost(TSLRIC)model)以确定互联价格，而且规定了具体的协商和争议解决机制。澳大利亚竞争和消费者委员会负责监督和实施互联规则以及规范垄断行为，[18]该委员会有权强制要求经营者开放必要或瓶颈设施以便互联互通。如果经营者和要求互联的竞争者不能自愿地在适当条件下达成互联协议，委员会将进行仲裁。该委员会还要求经营者公布他们能接受的、并且为该委员会同意的互联条件的承诺。委员会在进行仲裁或审查互联承诺时适用综合服务长期增加成本原则和由电信商成立的电信互联论坛制定并经委员会批淮的《电信互联守则》。美国在互联互通方面的做法和澳大利亚相似。美国的1996年电信法要求现存本地经营者对其他电信经营者开放本地电话网络，[19]该法还要求各类经营者承担向提供竞争服务的运营商给予进入自己的管道和线杆的义务和给予竞争者以通行权。[20]1996年电信法要求经营者之间自愿地达成互联协议，[21]如果双方不能达成协议，该法则有很具体的授权所在州公用企业委员会进行仲裁的条款。[22]无论是自愿达成的互联协议还是经过仲裁的协议都必须得到州公用企业委员会的批准。[23]1996年电信法规定了仲裁互联协议必须遵循的价格标准，[24]具体地说互联互通协议必须互惠地补偿因为提供互联互通服务而产生的附加成本。[25]为了更好地实施电文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题信法关于互联互通的价格机制，联邦通讯委员会制定了更加具体的执行规则。联邦通讯委员会规定：向竞争者提供的互联互通价格和卖出非捆绑网络要素(unbundlednetworkelements)的价格必须以经营者的总要素长期增加成本为基础(TotalElementLong-runIncrementalCost(TELRIC))。[26]讨论美国、澳大利亚、新西兰和智利互联互通机制为中国互联互通机制的建立提供了非常有益的经验。在最终产品或服务领域引入竞争或者实行价格的上限管制的情况下，前瞻性的长期增加成本模式比鲍莫尔-威利格规则更有利于竞争、动态效益和技术进步。美国和澳大利亚都相对成功地实施了前瞻性的长期增加成本机制。没有一个讨论过的国家以法律规定的形式适用鲍莫尔-威利格规则，这些国家的经验也揭示了缺乏行业特定的互联互通的法律规则便难以解决互联合同的争议。美国和澳大利亚不仅有具体的实体条款而且有详细的仲裁程序和司法审查规定。当争议双方在不能自愿达成合同的情况下，美国的州公用企业委员会与澳大利亚竞争和消费者委员会将按照法律规定对争议进行仲裁。由于认识到专业的管制委员会的专门知识和技能，这两国都只允许不满仲裁结果的一方对裁决中的法律和程序问题、而不是实体或事实问题请求司法审查。相反，新西兰在解决互联互通争议方面非常低效。新西兰在开放垄断市场初期没有采用前瞻性的长期文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题增加成本模型。另外，新西兰主要适用跨行业的反垄断法而缺少行业特定的互联互通法律规定。还有，新西兰把解决技术性很强的互联互通争议的任务交给了相对缺乏电信行业知识和