城市规划管理与法规-第一章

主讲：彭蓬[e-mail]明确界定市民参与规划全过程的权利及相应程序确立社会利益得到保障，将这种抽象的社会利益落实到社区发展及环境改善上约束限制开发商这一强势利益集团影响政府的规划决策ReadingList亚历山大·R·卡斯伯特,《城市形态——政治经济学与城市设计》引入了政治经济学这个全新的视角，提出了一种新的基于政治经济学的阐释观点，提供了一个多学科交叉的理论方法来学习设计城市的艺术。ReadingList陈振宇,《城市规划中的公众参与程序研究》探讨了“基于法律规范要求”和“基于现实考虑”的前提下，确定城市规划中的公众参与事项、参与主体、参与方式和参与效力的不同方法。并且结合个案指出，适当的参与机制应当在确保“合法性”的基础上，尽量追求程序的“合法性”。ReadingList周剑云,戚冬瑾《中国城市规划法规体系》进行体系化的研究，以“法”为纲，梳理出法规文件的纵向经度；以“城市”为对象，解析出法规中内在的、以学科关联为特征的横向纬度，将分散的、独立的法规文件构建为一个知识整体。ReadingList中国城市规划学会、中国建筑学会、中国风景园林学会《城市奇迹—新中国城市规划建设60年》介绍了中国多座大城市北京、天津、上海、长沙、合肥、哈尔滨、重庆、南京、济南等从新中国成立至今的发展历程。ReadingList戴慎志《城市规划与管理》阐述了城市规划理论与发展趋势，系统阐述了我国城市规划体系与编制、城市基础设施规划编制、城市规划审批与实施管理、城市建设档案管理。ReadingList张萍《城市规划法的价值取向》研究的主题是城市规划法的价值取向和价值准则问题。法学上的专业术语称为“法律价值”。理论上，公平和效率是规划法价值的基本内容。法的价值是评价和调整互相冲突的各种利益的基础。番禺垃圾焚烧厂选址事件2006年8月25日，历经三年多调研和选址论证的广州市番禺区垃圾焚烧厂取得广州市规划局下发的项目选址意见书。2009年2月4日，广州市政府通告，决定在番禺区大石街会江村与钟村镇谢村交界处建立生活垃圾焚烧发电厂，计划于2010年建成并投入运营。该公告表示：“违反本通告，拒绝、阻碍国家工作人员依法执行职务的，由公安机关依照有关治安管理处罚的法律、法规规定处理；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”4月1日，番禺区市政园林局获得国土部门批准的土地预审报告。10月25日下午，番禺大石数百名业主发起签名反对建设垃圾焚烧发电厂。11月5日，广东省情中心对垃圾焚烧厂8公里内的12个小区调查证明，97.1%受访居民反对建垃圾焚烧发电厂。11月14日，广州规划局表示06年便批准了番禺垃圾焚烧厂的选址工作，正在配合环卫部门进行环评。强调如果通不过环评，规划局才不会发出规划许可证。11月22日，广州市政府召开新闻通报会，表示“要坚定不移推动垃圾焚烧”。11月23日，番禺区长召开了与30多名业主的谈话，称“环评不通过不动工，绝大多数群众反映强烈不动工”。同日，番禺大石镇近300名居民因生活垃圾焚烧发电项目问题到市城管委上访之后，又来到市信访局上访。但因上访群众没有按照《信访条例》选派5位代表与市领导直接对话，表示不愿意“被代表”,导致副市长苏泽群空等五个小时，最终也没有群众交流。12月1日，网友爆料坚决要求垃圾焚烧的广州市副秘书长吕志毅和垃圾焚烧利益集团存在密切关联：他的儿子和弟弟都在垃圾焚烧厂供职。吕志毅回应说“这是胡说八道”。12月2日，网友质疑四位环评专家身份：为做垃圾焚烧生意。12月10日，番禺区表示，暂缓“垃圾发电厂”项目选址及建设工作，并启动选址全民讨论。2006年8月至2009年12月广州市政府、番禺区园林局、国土部门、广东省情中心、广州市规划局。历时：涉及部门：发生事件：下发项目选址意见书、批准土地预审报告、环卫部门进行环评、下发规划许可证、民意调查、群众上访、网友参与。疑问！1、政府等有关部门在制定建设垃圾焚烧厂的决策过程中，是否存在失误与错误？是否有违反相应法规的现象？2、作为市民，为什么强烈反对建设垃圾焚烧厂？他们从哪些方面考虑的？第一章城市规划法规概述第一节法规综述法规是国家按照国家利益和社会意志制定和认可的，并以国家强制力执行的各类法律和作为法律规范的各类规章的总称。城市规划法规是国家法规体系的一个组成部分，因此，对城市规划法规的认识就有必要从对国家法规体系的认识开始。本章主要从立法形式、法规的制定和法规的实施三部分对我国的法规作一简要的介绍。第二节城市规划法规的立法、制定和实施一、立法形式1、立法的定义：所谓立法就是国家机构用权威性的语言、正式的记录、事先规定应当普遍适用的规则。2、立法的含义（1）从狭义上讲：立法是指宪法规定的国家立法机构所制定的普遍适用的规则，根据我国宪法，国家的立法机构是全国人民代表大会。（2）从广义上讲：一切有权制定普遍性规则的机构所制定的具有普遍约束力的规则都是立法。3、我国立法形式包括：（1）中华人民共和国宪法；（2）法律；（3）全国性行政法规；（4）地方性法规；（5）地方行政规章中华人民共和国宪法宪法具有最高的法律效力，任何立法都不能违背国家宪法。法律由全国人民代表大会制定，国家主席签字同意后公布，是特定范畴内的基本法。全国性行政法规国家行政机关根据宪法和法律制定的普遍适用的规则，其中，国家最高行政机关—国务院制定的法规一般称条例、规定和办法，在行政法规中具有最高法律效力，但低于法律。国务院所属各部门根据法律和相应的行政管理工作的需要，经国务院批准，可以制定和发布规定、办法和实施细则，在全国范围内具有普遍的约束力。《规划环境影响条例》《政府信息公开条例》《药品管理法实施条例》地方性法规各省、直辖市和自治区以及省、自治区人民政府所在城市或由全国人民代表大会授权的特定城市的人民代表大会所制定的在其行政区范围内普遍适用的规则，其体制一般模仿国家法律，但不能与国家宪法、法律和法规相冲突，在所辖行政区内具有法律效力，低于国家法律，高于地方行政规章。《湖南省耕地质量管理条例》《北京市博物馆条例》地方行政规章由省、市、自治区及省、自治区人民政府所在地或由国务院指定城市的行政机关依据法律、法规制定的在本行政区范围内执行的基本规则，其法律效力低于地方。《常德市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》（2011-3）二、法规的制定法规的制定都遵循一定的立法程序，也就是国家立法机构在制定、修改或废止相关法规的活动中必须遵循相应的法律步骤和方法，这些步骤和方法都是根据特定类型法规的具体效力而确定的。第一阶段：法律草案的提出。指具有立法提案权的国家机关、组织或个人按照法定程序向有关立法机构提出有关制定、修改或废止法律的提案。1、宪法和法律制定的基本程序第二阶段：法律草案的审议。在立法过程中，根据国家权力的分配而由相应机构对立法提案运用审议权，以决定是否列人议事日程，是否需要进行修改。第三阶段：法律草案的通过。经过审议后的法律草案提交全国人民代表大会或其常务委员会进行表决，如果获得法定人数的同意，即为通过。第四阶段：法律的公布。通过后的法律以国家主席令的方式公布。2、国家行政法规的制定、修改或废止的基本程序第一阶段：编制规划。由国务院各有关部门按五年规划和年度计划提出建议，经国务院法制局综合平衡，拟定草案，报国务院批准，指导各部门的法规制定。第二阶段：法规草案的制定。列入规划需要制定的法规，由有关部门负责起草。第三阶段：法规草案的审定。完成法规草案的起草工作后，由起草部门的主要负责人签署，送国务院审批。第四阶段：行政法规的发布。由总理签署国务院令，或者经国务院批准，由有关部门发布。三、法规的实施法规的实施，也就是国家法规在社会生活中的具体运用和实现，任何法规只有当它在实际生活得到贯彻和执行，法规的调节社会关系的作用才能得以发挥，即法规才能真正起到社会行为的引导和控制作用。实施包括两部分，即法规的遵守和法规的适用。1、法规的遵守法规的遵守是指社会中的各类组织和公民以法规来规范自己的活动和行为。依据各类法规的效力而要求一定范围内的组织和个人予以遵守，并以此来规范自己的行为，从而保证社会发展的有序进行，同时也是以此保护自身利益不受侵害的有用工具。2、法规的适用法规的适用是指国家机构对相关的社会活动进行检查和监督，适用法规来解决具体问题，并对违法行为执行处罚。依据法规的性质，法规的适用包含了两部分的内容，司法部门的司法行为和行政部门的执法行为。3、法规的遵守与适用之间的关系法规的遵守是法规适用的前提，只有法规得到全社会自觉遵守，法规才能成为影响社会秩序的规范；另一方面，法规的遵守又是以法规的适用为其保证的，只有法规得到全面的贯彻执行并有国家制度予以监督和对违法行为进行制裁，法规才能得到更好的遵守。第三节认识城市规划法规１．规划的本质——城乡规划是什么？城市规划是城市建设和发展的蓝图，是建设和管理城市的基本依据，是一项全局性、综合性、战略性的工作，涉及政治、经济、文化和社会生活等各个领域。（温家宝，2001.7）……是政府调控城市空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公众利益的重要公共政策之一。（建设部《城市规划编制办法》）是一种任何经济体制都采用的政府规划，是我国唯一一种由专门的法律授权的政府规划。２．城市规划与法律---城市规划的形态研究城市规划有多种存在形式，城市规划科学、城市规划政策、城市规划图纸和文本、城市规划的计划、城市规划的法律。法律是城市规划诸多形态中的一种存在形式。其特点不是内容而是形式，是作为“法”的形式所带来的特征。城市规划科学与城市规划法律是两个不同的领域。科学是道理，法律是准则。科学道理是一种客观的自然存在，是不以人的意志为转移的；法律准则是人类社会的产物，他与人类的政治、历史与文化密切相关，并且随着他们变化而变化。城市规划法律是城市规划领域的行为准则。３．城乡规划的法律内涵从立法的角度讲，城乡规划是公权力对私有财产权力的干预和制约城乡规划公权力使用的前提条件是公共利益的需要城乡规划公权力使用的重要约束条件是私权保护、私权平等３．城乡规划的法律内涵必须建立健全城乡规划中公权使用的约束机制规划应当符合多数人的意志规划的制定应当有效约束个人意志规划许可应当是公开、公平的规划许可应当遵循信赖保护原则规划应有利于建立利益均衡机制第四节城市规划法规的发展历程一、世界范围的城市规划法规发展历程现代意义上的城市规划法规始于英国1909年的《住房、城镇规划等法》（Housing,TownPlanningAct）；现代城市规划学科和实践的发展，初步形成了以英国为代表的以国家城市规划法为核心的城市规划法规体系和以美国为代表的以地方区划法为主要内容的城市规划法规体系在许多其他国家则以两者的混合作为基本特征，如法国、加拿大等。二、我国城市规划法规发展历程50年代颁布《城市规划编制办法》；78年《关于加强城市建设工作的意见》；84年《城市规划条例》；1989.12.26，《城市规划法》，《中华人民共和国城市规划法实施条例》；1993年《村庄和集镇规划建设管理条例》；2007年10月通过《城乡规划法》，2008年1月1日实施。第五节城市规划法规体系及基本内容一般认为，城市规划法规体系包括以下部分：1、国家城乡规划法国家法律，主要调节城市规划与社会经济及城市建设和发展过程中的各项关系。2、国家城市规划实施行政法规主要是根据国家城乡规划法建立国家整体的城市规划编制和实施的行政组织机制及相应的行政措施。其中包括国家和地方政府的各级城市规划行政主管部门的职责、权力和义务，中央和地方各类行政部门之间的相互关系以及在城市规划实施过程中的相互分工和协作，同时还应包括制定城市规划文本和执行城市规划实施管理的基本程序和主要原则，明确政府城市规划管理部门的操作过程与社会运作机制的互动关系。3.地方城市规划法规由地方立法部门根据国家城市规划法和相关的法律法规，结合地方社会、政治、经济、文化等