完善“债转股”之经济、法律对策探讨

完善“债转股”之经济、法律对策探讨作者：未知内容摘要：虽然债转股是改善国有企业资产负债结构、化解银行风险的新思路，但是债转股本身还存在着许多机制缺陷。为了保证债转股工作的顺利进行，有必要从经济和法律角度对债转股进行全面考察，以期有助于债权转股权机制的逐步完善。关键词：债权；股权；债转股中共中央十五届四中全会《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》提出，对因负债过重而陷入困境的重点国有企业实施债转股。一时间“债转股”的消息被新闻媒介炒得沸沸扬扬。理论界许多学者也纷纷撰文，评论“债转股”是改善我国国有企业资产负债结构、化解银行风险的一项战略决策。然而，我们也应清楚地认识到，债权转股权作为改革进程中的新生事物，还存在着许多机制的缺陷和风险，其功效有多大，发展前景如何，还不可能准确预料。本文从经济和法律角度，通过对“债转股”全面考查，对债权转股权运作机制的完善进行了初步探讨，以期有助于推动我国国民经济持续、稳定、健康地发展。一、受命于危难：“债转股”政策出台之经济背景分析所谓债转股，又称债权股权化，是指在国家组建金融资产管理公司、依法处置银行不良资产的基础上，对部分国有企业的银行贷款，以金融资产管理公司作为投资主体实行债权转股权。在国有企业改革的攻坚阶段，政府出台“债转股”政策主要是针对国有企业高负债率及其对商业银行的牵制所提出来的。改革开放以来，国家对投资体制进行改革，企业新建和技术改造资金大部分依靠银行贷款，造成国有企业负债率逐年上升。截止到1998年底，仅国有银行发给国有企业的流动资金贷款余额已近5万亿元，中长期固定资产贷款余额已达到1.8万亿元，国有企业的资产负债率仍然高达65%以上。资产负债率过高，不仅使许多国有企业经营日渐艰难，而且也成为影响国有企业公司化改造和建立现代企业制度的重要因素之一。针对这种状况，1999年春季，在“世界经济论坛99中国企业高峰会”上，中国人民银行行长戴相龙指出，必须解决国有企业普遍面临自有资金不足、负债率过高的问题。1999年6月，江泽民总书记在西北五省区国有企业改革和发展座谈会上也强调，要根据宏观经济环境和国家财力的可能，采取积极措施，逐步解决国有企业资本金不足、负债率过高、社会负担重的问题，必须形成企业增资减债的有效机制。“债转股”方案就是在这样的背景下出台的。中央政府提出债权转股权方案，主要是由于债转股的实施有利于兼顾财政、企业、银行三方面利益。首先，在中央和地方各级财政相对紧张的情况下，债权转股权方案的实施没有过多地增加财政负担。其次，通过债权转股权的方式，将一部分国有企业无法偿还的借款转化为股金，减轻了企业还债压力，免除了企业大量还本付息的费用，有助于企业改善财务状况，降低运行成本，摆脱现实困境。再次，商业银行也利用金融资产管理公司债转股的运作，摆脱过多的呆坏帐，加快不良资产回收，增加资产的流动性，有利于防范、化解金融风险和提高其在国内外的资信及参与市场竞争的能力。仅就债权转股权本身而言，应该说并不是什么新鲜事物，国外早有先例。早在90年代初，利用债权转股权处理银行与企业债务问题，曾被我国经济学理论界探讨过一段时间，后来由于1995年《商法银行法》颁布，禁止银行持有企业股份而陷于停顿。如今，政府正式将“债转股”作为配合国有企业三年脱困、化解金融风险的重大政策出台，不能不引起各方面的关注。虽然债权转股权改革的实施，为国企改革提供了新的发展思路，并且丰富和发展了股份制理论，但在实践中，其能否达到预期效果，尚不可知。我们只有对债权转股权的运作进行全面地考查，才能有的放矢地提出改进方案，充分发挥其效能。二、“债转股”存在的主要问题：从观念到机制之检讨“债转股”作为一项政策性强、牵涉面广、市场操作难度较大的工作，离不开相应的经济环境和法律保障。在债权转股权实施阶段，有着诸多经济、法律问题需要明确，归纳起来，有以下几个方面：（一）“债转股”对国有企业而言是否就是一剂救命良方。“债转股”方案公布以后，新闻媒体称之为“国有企业改革的最大动作”，有的传媒甚至以醒目的标题宣称，“国有企业改革的最后一招，只许成功，不许失败！”在这样的炒作中，难免会给人们留下“债转股”是国企脱困的神药良方的深刻印象。但是，当前我国国企的困境真的是由于企业资产负债率过高引起的吗？根据一份材料显示，1988－1992年日本和美国制造业平均负债率为63.58%和59.96%，而我国国有大中型企业1997年底的账面平均负债率为65%；1988－1992年日本和美国制造业单位资本的销售收入平均为0.972和1.066，而1994－1997年我国国有企业的平均单位资产销售收入仅为0.525.[①]从以上统计数据不难发现，我国国企与国外企业的资产负债率差距本身并不是很大，差距主要在于单位资产销售收入上，在于国有企业自身的资产经营效率低下。既然如此，在没有其他配套措施辅助的情况下，仅仅通过债权转股权来降低企业资产负债率，很难使国有企业完全从根本上摆脱困境。（二）“债转股”的实施存在着诸多法律障碍。债权转股权的实施有赖于民法、经济法的规范与调整，“债转股”有必要与现行法律相适应，以保障改革的顺利进行。然而，情况并非如此。首先，债权转股权方案具有规避法律之嫌疑。“债转股”的操作过程大体是由国有商业银行设立具有独立法人资格的金融资产管理公司为中介机构，资产管理公司依据国家经贸委推荐实施债权转股权的企业名单自己选择企业，然后以自己的名义对企业实施债转股业务。可见，“债转股”就银行而言，是将金融资产管理公司受让的银行债权转化为股份，而非直接将银行对企业的债权转为股权。[②]之所以如此，主要在于规避《商业银行法》第43条二款规定：“商业银行在中华人民共和国境内不得向非银行金融机构和企业投资。”另外，金融资产管理公司收购不良资产的资金主要来源于国有商业银行融资、中央银行划转再贷款和财政融资三种渠道。这明显违反了《商业银行法》第4条一款、三款关于商业银行“实行自主经营、自担风险、自负盈亏、自我约束，以其全部法人财产独立承担民事责任”的规定。因此，金融资产管理公司的设立被许多人认为是一种明显地规避法律的行为，“债转股”方案从一开始就具有一定的不法性。其次，债权转股权的运作机制与现行《公司法》相抵触。债权转化为股权实质上是金融资产管理公司以债权向公司出资取得公司的股份。然而，现行《公司法》第24、28条规定：“股东可以用货币出资，也可以用实物、工业产权、非专利技术、土使用权作价出资。”从立法技术角度而言，《公司法》对股东出资方式作了明确列举，并没有包括债权这种出资方式，也就是说，除上述规定外不能再以其他财产或财产权利出资。这条规定反映出我国《公司法》贯彻的是严格法定资本制，目的在于防止股东虚假出资，以确保公司设立时资本确定、充实。金融资产管理公司以债权向公司出资而取得公司的股权，无疑是对《公司法》规定的股东出资方式的突破，甚至可以说是对《公司法》的法定资本制度的挑战。此外，《公司法》第12条二款规定：“公司向其他有限责任公司、股份有限公司投资的，除国务院规定的投资公司和控股公司外，所累计投资额不得超本公司净资产的百分之五十。”而目前成立的四家金融资产管理公司的注册资本各为100亿元，据国家经贸委副主任郑斯林说，1999年实施“债转股”的企业将达600家，涉及不良贷款总额4000亿元－5000亿元。这远远超出了金融资产管理公司的注册资本。由此可见，债权转股权迅猛发展之态势促使金融资产管理公司与现行《公司法》产生了新的冲突。再次，债权转股权政策的出台造成了新的不平等待遇。市场经济的本质特征之一是各类市场主体法律地位平等，公平地参与市场竞争。经国务院批准，仅有四大国有商业银行可以成立资产管理公司，从事债权转股权业务，以甩掉沉重的历史包袱，非国有商业银行（如招商银行、光大银行、民生银行等）只能望洋兴叹。国家经贸委、中国人民银行发布《关于实施债权转股权若干问题的意见》（以下简称《意见》）规定，债转股主要是为支持国有大中型企业改革与脱困。众多国有中小型企业、非国有企业却难以平等地享有这种资格和待遇。这些都是政府运用手中的权力直接介入市场竞争，以帮助国有银行和企业打败竞争对手、占领市场的举措。因此，有学者认为：“债转股”实质上反映的仍然是计划经济体制下的经济运行理念，国家实质上仍在运用“有形之手”-“规范制定权”为国有银行、国有企业谋取法外利益。[③]（三）由于外部条件不完善，“债转股”的实施面临着许多风险。第一，道德风险。欠债还钱，既是一个经济问题，又是一个道德问题。债权转股权的方向和本意是要从“呆帐经济”走向信用经济，[④]但如果机制不完善或工作不力，债权转股权有可能成为“赖帐经济”的温床。一方面，债权转股权给地方政府和企业带来了某种债务豁免的期望，容易助长企业的赖帐行为。另一方面，有些银行为了降低不良资产的比率，获得更多的新增贷款额度，有意将一些较好的资产或回收希望较大的不良资产转成股权。而且，地方政府和企业也可能联手舞弊，导致金融资产管理公司的股东权益受损，造成国有资产流失。第二，存在金融资产管理公司采取短期经营行为的风险。国家经贸委和中国人民银行发布的《意见》规定，金融资产管理公司不参与企业的日常生产经营活动，其代表人（董事、监事）仅参与企业的重大决策。暂且不谈该《意见》与现行《公司法》第4条一款“公司股东作为出资者按投入公司的资本额享有所有者的资产受益、重大决策和选择管理者等权利”的规定相冲突，是对股东权的扭曲和对公司内部治理权的异化的事实。从经济学角度分析，该《意见》之所以未给金融资产公司安排较大的公司内部治理权，排斥其参与企业的日常生产经营活动，实质上是为了防止其形成持续发展的能力，防止其演变成为“金融寡头”。显然，该《意见》宣告了债权转股权仅仅是政府为解决眼前国企债务危机而采取的一项应急措施。债转股政策本身具有短期性，这就难免会使金融资产管理公司在资本经营活动中为了自身利益而采取短期经营行为。三、探索与改进：对“债转股”机制完善之构想针对债权转股权中存在的种种问题，尤其是其与现行法律体系之间的诸多冲突，学术界提出了两种方案：其一，抛弃债权转股权这一不法政策；[⑤]其二，保留债转股政策，对其机制进行探讨与完善。[⑥]由于“债转股”工作已经在国有企业与金融资产管理公司之间大规模展开，如果取消这项改革，对国企而言，无疑是雪上加霜；对金融机构而言，也很容易引发金融风险。因此，完善“债转股”机制的方案则显得更为现实。就上文述及的债权转股权的诸多不完善之处，笔者认为，应从以下几方面予以改进：（一）借鉴国外先进经验，实现企业债务重组方式的多样化。由于不同行业的企业资产重组后未来预期收益能力各不相同，不同债权人对资产重组的要求也不尽相同，因此，在许多市场经济国家中有着多种企业债务重组的方式，“债转股”只是企业债务重组方式之一。为了使我国国有企业从根本上走出困境，保障国民经济健康发展，我们应当在贯彻《中共中央关于国企改革和发展若干重大问题的决定》精神的基础上，致力于形成鼓励企业与债权人之间通过多种方式重组债务的有效法制环境。[⑦]首先，把政策性“债转股”和可转换公司债的发行相结合，充分发挥可转换公司债的衡平融资功能，使债权融资与股权融资的功能相得益彰。其次，充分发挥投资银行的功能。由投资银行受让商业银行的不良资产，先盘活企业存量资产，提高企业的盈利性、成长性和投资价值，再通过公司上市、股权溢价套现等市场手段将商业银行的不良资产盘活或套现，由此消解企业和商业之间的债务链，使银企双方步入良性发展轨道。再次，实现金融产品多元化，以适应企业和投资者不同的风险收益特征和偏好，使社会资本的风险配置分散化。就债权转股权而言，政府在实施时，应当先在个别国有企业进行试点，积累了成功经验之后，再将其作为一种成熟的、长期性的制度逐步推广，切忌摊子铺地过大、急于求成，以避免引起不必要的经济动荡。金融资产管理公司在债权转股权过程中，也可以根据所实施对象的不同，积极探索多样化的“债转股”运作方式，如股份制改造、债权转增股权、债权转为对新设公司的股权、成立控股公司和三角置换等方式。