审计土地问题定性、处理处罚及法规引用参考意见

-1-全国土地出让收支和耕地保护情况审计问题定性、处理处罚及法规引用参考意见按：为规范审计人员对审计发现问题的定性和法规引用，统一处理、处罚标准，署国土和稳增长审计办拟定了《全国土地出让收支和耕地保护情况审计问题定性、处理处罚及法规引用指导意见》，供审计人员参考。考虑到土地审计的专业性和政策变化的复杂性，请审计人员务必结合现场审计发现的实际问题和情况，按照客观公正、实事求是、严谨准确的原则引用法规条款，认真研究被审计单位的反馈意见，确保土地审计中所发现问题定性准确、处理处罚措施恰当。1.土地出让收支1.1土地出让收入1.1.1减免或以先征后返等方式变相减免土地出让收入例：*年，*市（县）开发区管委会根据与A公司之前签订的招商引资协议，一次性减免土地出让收入*万元。*年，*市（县）财政局根据*市（县）政府出台的文件或政府与招商引资企业签订的协议，直接返还（或采取先征后返、财政补贴、奖励等方式变相返还）土地出让收入*万元。上述做法不符合国务院办公厅《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）“一、明确国有土地使用权出让收入范围，加强国有土地使用权出让收入征收管理。......任何地区、部门和单位都不得以‘招商引资’、‘旧城改造’、‘国有企业改制’等各种名义减免土地出让收入，实行‘零地价’，甚至‘负地价’，或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入”的规定。-2-根据《财政违法行为处罚处分条例》第三条“财政收入执收单位及其工作人员有下列违反国家财政收入管理规定的行为之一的，责令改正，补收应当收取的财政收入，限期退还违法所得。......（四）缓收、不收财政收入”的规定，*省人民政府应责成*市（县）人民政府清理取消违规减免的协议，确保国有土地使用权出让收入应收尽收。1.1.2少征收土地出让收入截至2013年底，*市（县）财政局累计少征收土地出让收入*万元。上述做法不符合《中华人民共和国预算法》（1994年）第四十五条“预算收入征收部门，必须依照法律、行政法规的规定，及时、足额征收应征的预算收入”的规定。根据《财政违法行为处罚处分条例》第三条“财政收入执收单位及其工作人员有下列违反国家财政收入管理规定的行为之一的，责令改正，补收应当收取的财政收入，限期退还违法所得。......（二）违反规定擅自改变财政收入项目的范围、标准、对象和期限”的规定，*省人民政府应责成*市（县）人民政府应加强土地出让收入征收力度，确保土地出让收入应收尽收。1.1.3虚增土地出让收入例：*年，*市（县）财政局在无真实土地交易发生的情况下，通过先向*公司收取土地出让收入再退库的方式虚增土地出让收入*万元。上述做法不符合财政部《财政总预算会计制度》（财预字〔1997〕287号）第十一条“总预算会计核算应当以实际发生的经济业务为根据，如实反映财政收支执行情况和结果”的规定。根据《财政违法行为处罚处分条例》第七条“财政预决算的编制部门和预算执-3-行部门及其工作人员有下列违反国家有关预算管理规定的行为之一的，责令改正，追回有关款项，限期调整有关预算科目和预算级次。......（二）虚增、虚减财政收入或者财政支出”的规定，*省人民政府应责成*市（县）政府财政部门调整有关预算科目，真实反映财政收支执行情况和结果。1.1.4市县政府少缴新增建设用地土地有偿使用费例：截至2013年底，*市（县）累计向上级财政少缴新增建设用地有偿使用费*万元，其中：向*省财政厅少缴*万元，向中央财政少缴*万元。上述做法不符合财政部国土资源部中国人民银行《关于调整新增建设用地土地有偿使用费政策等问题的通知》（财综字〔2006〕48号）“新增建设用地土地有偿使用费，由市、县人民政府按照国土资源部或省、自治区、直辖市国土资源管理部门核定的当地实际新增建设用地面积、相应等别和征收标准缴纳......实行中央与地方30：70分成体制......地方分成的70%部分，一律全额缴入省级（含省、自治区、直辖市、计划单列市，下同）国库”的规定。根据财政部国土资源部中国人民银行《关于调整新增建设用地土地有偿使用费政策等问题的通知》（财综字〔2006〕48号）“市、县人民政府凡不按国家规定的等别和征收标准及时足额缴纳新增建设用地土地有偿使用费的，国土资源部和各省、自治区、直辖市国土资源管理部门一律不得办理用地审批手续和批准文件。任何地区、部门、单位和个人，均不得减免、缓缴、挤占、截留和挪用新增建设用地土地有偿使用费”的规定，*省人民政府应责成*市（县）人民政府及时足额上缴新增建设用地土地有偿使用费。1.2土地出让支出管理方面1.2.1违规用土地出让收入建设楼堂馆所-4-1.2.2违规用土地出让收入购买公务用车1.2.3违规出借土地出让收入1.2.4违规用土地出让收入发放津补贴、奖金1.2.5违规用土地出让收入弥补行政经费不足1.2.6其他挤占挪用土地出让收入问题1.2.7扩大土地出让收入使用范围例：*年*月，*省（市、县）政府（财政局、国土等部门或单位）超出土地出让收入使用范围，违规将土地出让收入*万元用于购建楼堂馆所（购买公务用车、出借给某单位或个人、发放津补贴奖金、补充机关经费等与土地支出无关的支出）；或是提高开支标准、扩大使用范围，违规使用土地出让收入*万元。上述1.2.1至1.2.7项做法不符合国务院办公厅《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）“土地出让收入使用范围：（一）征地和拆迁补偿支出。包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费。（二）土地开发支出。包括前期土地开发性支出以及按照财政部门规定与前期土地开发相关的费用等。（三）支农支出。包括计提农业土地开发资金、补助被征地农民社会保障支出、保持被征地农民原有生活水平补贴支出以及农村基础设施建设支出。（四）城市建设支出。包括完善国有土地使用功能的配套设施建设支出以及城市基础设施建设支出。（五）其他支出。包括土地出让业务费、缴纳新增建设用地土地有偿使用费、计提国有土地收益基金、城镇廉租住房保障支出、支付破产或改制国有企业职工安置费支出等”的规定。根据《财政违法行为处罚处分条例》第六条“国家机关及其工作人员有下列违反规定使用、骗取财政资金的行为之一的，责令改正，调整有关会计账目，追回有-5-关财政资金，限期退还违法所得。对单位给予警告或者通报批评。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分：……（二）截留、挪用财政资金；……（四）违反规定扩大开支范围，提高开支标准”的规定，*省人民政府应责成有关部门将挤占、挪用土地出让收入归还原资金渠道，加强土地收支管理，杜绝此类问题发生（重大违规行为需要依法处理相关单位和责任人）。1.2.8虚列财政支出例：（1）*年*月，*省（市、县）财政部门在无预算项目或虚假项目等情况下，通过虚列土地出让支出在往来科目挂账，虚列财政支出*万元。上述做法不符合财政部《财政总预算会计制度》（财预字〔1997〕第287号）第十一条“总预算会计核算应当以实际发生的经济业务为根据，如实反映财政收支执行情况和结果”的规定。例：（2）*年*月，*省（市、县）财政部门采取“以拨作支”等方式将资金调入到*个财政专户，虚列财政支出*万元。上述做法不符合财政部《关于进一步加强和规范地方财政国库资金安全管理的通知》（财预〔2007〕115号）“不得违规采取“以拨代支”方式，将财政国库资金调入财政专户，虚列财政支出”的规定。根据《财政违法行为处罚处分条例》第七条“财政预决算的编制部门和预算执行部门及其工作人员有下列违反国家有关预算管理规定的行为之一的，责令改正，追回有关款项，限期调整有关预算科目和预算级次。对单位给予警告或者通报批评。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告、记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级处分；情节严重的，给予撤职处分：（一）虚增、虚减财政收入-6-或者财政支出”的规定，针对上述（1）、（2）做法，*省人民政府应责成省财政厅(*市（县）人民政府)不得虚列支出，加强支出管理。1.2.9拖欠征地和拆迁补偿款例：截至2013年底，*省（市、县）人民政府（财政局、国土等部门或单位）未及时拨付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费等共计*万元。1.2.10低标准少付征地和拆迁补偿款例：2008年至2013年，*省（市、县）人民政府（财政局、国土等部门或单位）以低于国家和省级规定的征地拆迁补偿标准对*县*乡（*市*区*街道）被征地（拆迁）群众进行补偿，导致少付*户群众征地拆迁补偿款共计*万元。上述1.2.9至1.2.10项做法不符合财政部国土资源部中国人民银行《国有土地使用权出让收支管理办法》（财综〔2006〕68号）第十九条“土地出让收入的使用要确保足额支付征地和拆迁补偿费、补助被征地农民社会保障支出、保持被征地农民原有生活水平补贴支出，严格按照有关规定将被征地农民的社会保障费用纳入征地补偿安置费用，切实保障被征地农民的合法利益。在出让城市国有土地使用权过程中，涉及的拆迁补偿费要严格按照《城市房屋拆迁管理条例》（国务院令第305号）、有关法律法规和省、自治区、直辖市及计划单列市人民政府有关规定支付，有效保障被拆迁居民、搬迁企业及其职工的合法利益”的规定。（拖欠或低标准少付征地补偿款）根据监察部人力资源和社会保障部国土资源部《违反土地管理规定行为处分办法》第十三条“行政机关在征收土地过程中，有下列行为之一的，对有关责任人员，给予警告或者记过处分；情节较重的，给予记大过或者降级处分；情节严重的，给予撤职处分：（一）批准低于法定标准的征地-7-补偿方案的；（二）未按规定落实社会保障费用而批准征地的；（三）未按期足额支付征地补偿费用的”的规定，针对拖欠或少付征地补偿款的问题，*省人民政府应责成有关部门尽快拨付征地补偿款，对涉及重大违法违规的责任人依法处理。（拖欠或低标准少付拆迁补偿款）根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十三条“贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费用的，责令改正，追回有关款项，限期退还违法所得，对有关责任单位通报批评、给予警告；造成损失的，依法承担赔偿责任；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予处分”的规定，针对拖欠或少付房屋征收补偿款的问题，*省人民政府应责成有关部门尽快拨付房屋征收补偿款，对涉及重大违法违规的责任人依法处理。1.2.11挪用征地和拆迁补偿款例：*年*月，*省（市、县）人民政府（财政局、国土等部门或单位）将应拨付给*个单位和*户群众的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费等共计*万元，挪用到*等方面支出。上述做法不符合财政部国土资源部中国人民银行《国有土地使用权出让收支管理办法》（财综〔2006〕68号）第十九条“土地出让收入的使用要确保足额支付征地和拆迁补偿费、补助被征地农民社会保障支出、保持被征地农民原有生活水平补贴支出，严格按照有关规定将被征地农民的社会保障费用纳入征地补偿安置费用，切实保障被征地农民的合法利益。在出让城市国有土地使用权过程中，涉及的拆迁补偿费要严格按照《城市房屋拆迁管理条例》（国务院令第305号）、有关法律法规和省、自治区、直辖市及计划单列市人民政府有关规定支付，有效保障被拆迁居民、搬迁企业及其职工的合法利益”的规定。-8-（挪用征地补偿款）根据《中华人民共和国土地管理法》第七十九条“侵占、挪用被征收土地单位的征地补偿费用和其他有关费用……尚不构成犯罪的，依法给予行政处分”的规定，针对挪用征地补偿款的问题，*省人民政府应责成有关部门及时归还被挪用的征地补偿款，对重大违规行为要依法处理相关责任人。（挪用拆迁补偿款）根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十三条“贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费用的，责令改正，追回有关款项，限期退还违法所得，对有关责任单位通报批评、给予警告；造成损失的，依法承担赔偿责任；对