审计常用定性表述及适用法规向导

审计常用定性表述及适用法规向导——固定资产投资审计（试行）2014年03月11日14时42分(点击：843)审计署法规司审计署固定资产投资审计司2013年3月编纂及使用说明固定资产投资是发展经济、改善民生、调整产业结构、满足人民日益增长的物质文化需求的主要实现途径，随着经济总量的快速增长，固定资产投资规模越来越大。认真做好固定资产投资审计是审计机关的一项重要职责，对深化投融资体制改革，改善宏观经济管理，揭露和查处建设领域突出问题，维护市场运行秩序，促进有关单位加强管理、节约投资和提高投资效益，具有重要作用。由此，对固定资产投资审计查出的问题作出恰当的定性和处理处罚尤为重要，在适用法律法规时需要严谨细致，以确保审计质量。固定资产投资项目因建设行业和专业的不同，在项目前期、建设期、竣工期的审计重点及发现的问题有所不同，但基本都是围绕产业政策和规划落实、基本建设程序、财务收支、工程招投标、设备材料采购、工程质量与建设管理、征地拆迁、环境保护、运营效益等方面展开。因此，我们总结了以往固定资产投资审计发现的常见问题，依据《审计署政府投资项目审计规定》的有关分类，进行了分析和归纳汇总，确定了固定资产投资审计发现问题的类别和主要表现形式，并对每一类问题的定性、处理、处罚法规进行了研究分析，筛选出适当的条款，编纂形成了《审计常用定性表述及适用法规向导——固定资产投资审计》（以下简称《法规向导》。本《法规向导》由违反基本建设程序的行为，违反建设资金管理和会计核算规定的行为，违反工程和设备物资材料采购招标投标及合同管理规定的行为，违反工程质量管理规定的行为，违反项目建设管理规定的行为，违反工程投资管理有关规定的行为，违反建设征地拆迁和移民有关规定的行为，违反环境保护、水土保持和文物保护等有关规定的行为等8个类别组成，每个类别由常见表现形式、定性依据和处理处罚依据3部分组成。为了便于审计人员更好地使用本《法规向导》，特作如下说明：一、本《法规向导》所列内容为固定资产投资审计常见的违法违规问题，并对应列举了通用的定性和处理处罚法律法规。但因固定资产投资涉及的面较广，实际审计中遇到的具体情况又是千差万别的，因此，审计人员应当以发现的审计事实以及具体情节和具体后果作为适用法律、法规的根据，本《法规向导》只是作为参考，在具体使用时，对定性、处理处罚要认真进行核实，确保准确无误，而不能机械地照搬本《法规向导》。二、除本《法规向导》已列举的8个类别问题外，固定资产投资审计还可能涉及宏观政策、行业专项规划、预算执行、财政金融等方面的问题。对于宏观政策、行业专项规划等方面的问题，应以当时适用的政策、规划、及有关行业法规规章等作为定性处理依据；涉及预算执行、财政金融等方面的问题，可参考中央部门预算执行、财政、金融、企业、资源环境、社会保障审计等方面的法规向导。三、本《法规向导》主要是适用于政府投资项目审计，所列法律、法规和其他政策规定条文均为截至2012年12月31日以前的有效规定，凡在此后遇有失效、修改或重新颁布的规定，应以当时的有效规定为准。四、本《法规向导》针对各类问题或各种问题的表现形式，有的列有若干个定性和处理处罚的法律、法规、其他政策条文，具体运用时应结合审计事实的具体情况，遵循“上位法优于下位法、新法优于旧法、特别法优于一般法”和法律效力溯及力等基本原则，选择引用最恰当的规定条文，而不是全部引用。五、审计机关应严格依据自身的执法权限进行处理处罚。凡带“*”号的处理处罚依据，明文规定的执法主体不是审计机关，审计机关不能据此直接作出处理处罚决定，应移交给有关部门进行处理处罚。但为保持本《法规向导》的整体结构完整，我们还是将这些规定条文列举出来，可作为对审计查出问题进行定性和处理处罚的参考。审计机关可依据有关的定性法规，提出应予改正的意见。此外，遇到没有其他更适用的法规可作为处理依据时，其定性法规依据也可作为提出纠正意见或措施的依据。由于编者的水平有限，本《法规向导》中难免存在疏漏甚至错误，衷心希望广大审计人员在使用《法规向导》过程中，多提宝贵意见并及时反馈给我们，以便适时修正完善。让我们通过对本《法规向导》的不断完善，共同推进固定资产投资审计工作的规范化、法制化、科学化进程。编者2013年3月25日正文一、违反基本建设程序的行为◆1.1未按规定办理项目审批等手续【常见表现形式】：1.1.1项目建设未严格执行立项、可研、征地、环评、初步设计等基本建设程序1.1.2以化整为零、提供虚假资料等不正当手段取得项目审批等文件1.1.3违反建设项目用地预审相关规定1.1.4未按规定办理环境影响报批手续1.1.5项目未按规定进行节能评估和审查【定性依据】：（20）国务院办公厅《关于加强和规范新开工项目管理的通知》（国办发〔2007〕64号）“一、严格规范投资项目新开工条件各类投资项目开工建设必须符合下列条件：（一）符合国家产业政策、发展建设规划、土地供应政策和市场准入标准。（二）已经完成审批、核准或备案手续。实行审批制的政府投资项目已经批准可行性研究报告，其中需审批初步设计及概算的项目已经批准初步设计及概算；实行核准制的企业投资项目，已经核准项目申请报告；实行备案制的企业投资项目，已经完成备案手续。（三）规划区内的项目选址和布局必须符合城乡规划，并依照城乡规划法的有关规定办理相关规划许可手续。（四）需要申请使用土地的项目必须依法取得用地批准手续，并已经签订国有土地有偿使用合同或取得国有土地划拨决定书。其中，工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性投资项目，应当依法以招标、拍卖或挂牌出让方式取得土地。（五）已经按照建设项目环境影响评价分类管理、分级审批的规定完成环境影响评价审批。（六）已经按照规定完成固定资产投资项目节能评估和审查。……”（2）国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）“（九）加强建设项目用地预审管理。凡不符合土地利用总体规划、没有农用地转用计划指标的建设项目，不得通过项目用地预审。”（3）国土资源部《建设项目用地预审管理办法》（2008年国土资源部第42号令）“第四条建设项目用地实行分级预审。需人民政府或有批准权的人民政府发展和改革等部门审批的建设项目，由该人民政府的国土资源管理部门预审。需核准和备案的建设项目，由与核准、备案机关同级的国土资源管理部门预审。……第五条需审批的建设项目在可行性研究阶段，由建设用地单位提出预审申请。需核准的建设项目在项目申请报告核准前，由建设单位提出用地预审申请。需备案的建设项目在办理备案手续后，由建设单位提出用地预审申请。……第十四条预审意见是有关部门审批项目可行性研究报告、核准项目申请报告的必备文件。”（4）《建设项目环境保护管理条例》“第九条建设单位应当在建设项目可行性研究阶段报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表；但是，铁路、交通等建设项目，经有审批权的环境保护行政主管部门同意，可以在初步设计完成前报批环境影响报告书或者环境影响报告表。第十条建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表，由建设单位报有审批权的环境保护行政主管部门审批；建设项目有行业主管部门的，其环境影响报告书或者环境影响报告表应当经行业主管部门预审后，报有审批权的环境保护行政主管部门审批。……第十二条建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表经批准后，建设项目的性质、规模、地点或者采用的生产工艺发生重大变化的，建设单位应当重新报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表。建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表自批准之日起满5年，建设项目方开工建设的，其环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表应当报原审批机关重新审核。”（5）《中华人民共和国节约能源法》“第十五条国家实行固定资产投资项目节能评估和审查制度。不符合强制性节能标准的项目，依法负责项目审批或者核准的机关不得批准或者核准建设；建设单位不得开工建设；已经建成的，不得投入生产、使用。”（6）国务院《关于加强节能工作的决定》（国发〔2006〕28号）“（二十三）……有关部门和地方人民政府要对固定资产投资项目（含新建、改建、扩建项目）进行节能评估和审查。对未进行节能审查或未能通过节能审查的项目一律不得审批、核准，从源头杜绝能源的浪费。对擅自批准项目建设的，要依法依规追究直接责任人的责任”。【处理处罚依据】：*（1）国务院办公厅《关于加强和规范新开工项目管理的通知》（国办发〔2007〕64号）“四、强化新开工项目的监督检查……对于以化整为零、提供虚假材料等不正当手段取得审批、核准或备案文件的项目，发展改革等项目审批（核准、备案）部门要依法撤消该项目的审批、核准或备案文件，并责令其停止建设。”*（2）国土资源部《建设项目用地预审管理办法》（2008年国土资源部第42号令）“第十五条建设项目用地预审文件有效期为两年，自批准之日起计算。已经预审的项目，如需对土地用途、建设项目选址等进行重大调整的，应当重新申请预审。未经预审或者预审未通过的，不得批复可行性研究报告、核准项目申请报告；不得批准农用地转用、土地征收，不得办理供地手续。预审审查的相关内容在建设用地报批时，未发生重大变化的，不再重复审查。”*（3）《中华人民共和国环境影响评价法》“第三十一条建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件，或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响评价文件，擅自开工建设的，由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设，限期补办手续；逾期不补办手续的，可以处五万元以上二十万元以下的罚款，对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。建设项目环境影响评价文件未经批准或者未经原审批部门重新审核同意，建设单位擅自开工建设的，由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设，可以处五万元以上二十万元以下的罚款，对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。”*（4）《建设项目环境保护管理条例》“第二十四条违反本条例规定，有下列行为之一的，由负责审批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令限期补办手续；逾期不补办手续，擅自开工建设的，责令停止建设，可以处10万元以下的罚款：（一）未报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的；（二）建设项目的性质、规模、地点或者采用的生产工艺发生重大变化，未重新报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的；（三）建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表自批准之日起满5年，建设项目方开工建设，其环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表未报原审批机关重新审核的。”*（5）《中华人民共和国节约能源法》“第六十八条负责审批或者核准固定资产投资项目的机关违反本法规定，对不符合强制性节能标准的项目予以批准或者核准建设的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。固定资产投资项目建设单位开工建设不符合强制性节能标准的项目或者将该项目投入生产、使用的，由管理节能工作的部门责令停止建设或者停止生产、使用，限期改造；不能改造或者逾期不改造的生产性项目，由管理节能工作的部门报请本级人民政府按照国务院规定的权限责令关闭。”◆1.2有关部门越权审批建设项目【常见表现形式】：1.2.1有关部门超越规定审批权限审批建设项目1.2.2有关部门降低标准批准建设项目【定性依据】：（1）国务院办公厅《关于加强建设项目管理确保工程建设质量的通知》（国办发明电〔1998〕15号）“二、要严格执行国家关于基本建设项目审批的各项规定。任何单位和个人都不得越权审批项目，也不得降低标准批准建设项目。”（2）国务院办公厅《转发发展改革委监察部等部门关于解决当前政府投资工程建设中带有普遍性问题意见的通知》（国办发〔2010〕41号）“（一）严格遵守政府投资项目决策规则和程序。……严禁以会议纪要等形式代替审批程序，严禁越