工程建设法规教程3--城乡规划法律制度

第三章城乡规划法律制度•城乡规划所依据的法律法规《中华人民共和国城乡规划法》于2008年1月1日起施行，《中华人民共和国城市规划法》同时废止。城乡规划法共7章70条，针对当前城市和村镇开发建设中存在的突出问题，对城乡规划的制定、实施、修改、监督检查和法律责任作了规定。规范内容包括城市、建制镇、集镇、村庄的规划、建设及其布局。一、从城市规划法到城乡规划法，一字之差，意义深远。1、渊源：《城乡规划法》出台之前，中国的城乡规划法律制度可以用“一法一条例”来概括。除1989年12月七届全国人大常委会通过的《城市规划法》外，还有1993年6月国务院发布的《村庄和集镇规划建设管理条例》。其中《城市规划法》全国人大常委会通过，在法律性质上是一部国家法律；而乡镇条例由国务院通过，属于行政法规。《城乡规划法》的法律地位明显高于乡镇条例。需要说明的是：《城乡规划法》于2008年1月1日起施行，《城市规划法》同时废止，但是，1993年6月国务院发布的《村庄和集镇规划建设管理条例》并没有废止。《城乡规划法》没有规定的内容，而《村庄和集镇规划建设管理条例》有规定的，该规定仍然有效。2、《城乡规划法》特点：《城乡规划法》与原来的《城市规划法》在名称上虽仅有一字之差，但却体现了一个城乡统一的规划法律体系的建立。该法不是对原有“一法一条例”有关内容的简单归并，而是对于城市与农村发展的统筹考虑，明确提出了城乡统筹的概念，旨在打破城乡分割，促进城乡经济社会全面协调可持续发展，让更多的民众享受到经济社会发展成果。同时，该法把《村庄和集镇规划建设管理条例》涉及规划的部分内容上升为法律，体现了对于农村问题的重视程度，有利于指导规范村庄和集镇的规划制定，规范农村地区的建设行为。3、优劣：城乡规划法的体系内以城市规划为主，涵盖了乡镇规划的内容。虽然城市规划和乡镇规划的编制、批准、修订和监督程序仍存在差别，二元化的痕迹仍很明显，但不得不承认城乡规划法的进步，以及立法者试图结束二元化的愿望。二、突出了城乡规划的公共政策属性和公共服务职能1、《城乡规划法》强调把社会公共利益放在核心位置，它对城乡规划基本原则的规定，特别是重视资源节约、环境保护、文化与自然遗产保护等规定，是保障城乡规划中社会公共利益基本构成的体现。2、《城乡规划法》对规划确定的各类公共服务设施用地的保护和对总体规划中强制性内容的规定，体现了对社会公共利益基本载体的保护。它还明确提出了城市的建设和发展，应当优先安排基础设施以及公共服务设施的建设，将促进公共财政首先投到基础设施、公共设施项目中去。从制度上明确了城乡规划作为公共政策对城乡建设的指导作用。三、强化了依法修订城乡规划法实施前更多的情形是规划的修改过于频繁，且往往掺杂了过多的人为因素。同时，规划客观条件所引起的正常修订也没有规范化的程序可循，容易造成前后两版规划修改的千差万别，规划的延续性得不到体现。随着社会经济的发展，规划的适时修订是现实发展的客观需求，也是“过程规划”理念的重要体现。《城乡规划法》对依法修订的强调体现在以下几点：1、城乡规划法单列“城乡规划的修改”为一章；2、规定了各规划修编的前提条件：修改涉及总体规划强制性内容的，要先取得原审批机关的同意，而控制性详细规划修改涉及总体规划强制性内容，甚至要先修改总体规划；3、将规划修订的程序用法律固定下来。虽然该法定修改程序之可操作性还有待实践的检验，但至少，规划修改的有法可依，缩小了主观随意性的空间，用法律手段增强规划的严肃性；4、增加了公众监督的内容。《城乡规划法》46-50条该部分内容程序性要求强。四、构建了公众参与的制度1、提出了规划公开的原则规定。批前公示：第8、26条；批后公布：第43条。2、确立了公众的知情权作为基本权利，普通民众的知情权及利害关系人的知情权；第9、54条。3、明确了公众表达意见的途径，比如听证会、举报以及时间要求等；强调了按公众意愿进行规划的要求；第26条。4、违反公众参与原则的行为进行处罚。五、完善规划程序与监督机制通过严格的程序制约行政权力。与原有的《城市规划法》相比，新法律注重了程序问题。包括城市总体规划编制和修改程序、控制性详细规划的编制和修改程序、规划处罚程序等。较为严格的程序规定消减了行政当事人的自由裁量权，是规划决策客观、公正、民主的制度保证。在监督机制方面，首先，极大地加强了旨在制约行政自由裁量权的监督检查；其次，本法新增条款中有20条和监督检查有关，新增两个独立章节之一就是监督检查；第三，法规条款中包括了上级政府、人大和社会等不同的监督内容，规定了社会监督的重点是监督违反规划的行为。六、完善了与投资体制、土地管理相协调的建设项目规划审批制度《城乡规划法》保留了建设用地规划许可证、建设工程规划许可证（乡村建设规划许可证）工作制度，结合投资体制改革，明确了发放建设项目选址意见书的情形和环节等等。七、加强了对违法建筑的查处和制止力度对违法建筑的处理一直是规划管理实践中的老大难问题，《城乡规划法》中强调了对不同类型违法建设行为的责任追究。特别对于无法采取改正措施消除影响的违法建筑采取拆除、不能拆除没收实物或者违法收入并处罚款的规定，加大了查处力度，使违法者无利可图，将对恶意违法建设获取不当利益的行为起到极大的震慑作用，1、认定：根据《城乡规划法》的规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。法律也明确规定，拆除违法建筑和超过批准期限的临时建筑，不予补偿。这一规定有力地遏制了违法建筑的生存和蔓延，保护了开发、建设单位的利益。。按照《城乡规划法》的规定，县级以上地方人民政府的城乡规划主管部门或乡、镇人民政府分别是处理城市和乡、村庄违法建筑的行政管理主体，拥有对违法建筑进行处理的行政执法权，当然也是违法建筑的确认机关，即便是人民法院也无权在审理和执行案件过程中确认违法建筑的性质。2、界定：（1）界定的对象范围。应包括建筑物和构筑物两种，具体可分为如下几方面：①违章搭建；②未经规划管理部门许可的建筑物、构筑物；③占用道路（包括人行道），未经公安部门、规划管理部门批准或虽经批准但逾期未拆除的建筑物、构筑物；④未取得《建筑工程规划许可证》的房屋加层；⑤妨碍公共安全和交通的违法建筑；⑥其它违反法律、法规规定建造的建筑物、构筑物等。（2）界定的主体对违法建筑的认定和处理是行政主管部门的职责和权限，其他任何公民、法人、个人，包括人民法院均无权认定和处理。另外，违法建筑不是由规划或土地部门统一认定，而是要根据违法建筑的性质分别由土地、规划、房屋、公安等相应行政主管部门在各自的权限范围内认定。（3）界定的标准。可从如下几方面综合把握：①时间界限。以1990年《城市规划法》为界限。前的一般可通过令其补办产权登记手续等使其成为合法建筑；之后的原则上均应认定为违法建筑。②建筑用途。为生存、生活自用的，从宽认定；为商业及赢利目的建盖并使用的，要从严处理。③地域范围。处于交通、消防要道或重点工程建设范围，对城市规划、交通、卫生、消防安全有严重影响或危害公共利益的，从严认定。④建造状况。对材料合格、建造规范、结构合理的建筑物，可相对从宽认定；反之，随意搭建，材料不合格，结构不合理，甚至是危房的，要从严认定和处理。第一节城乡规划管理概述•一概念：对一定时期内城市、镇、乡、村庄的经济和社会发展、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署、具体安排和实施管理，是由城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划组成的规划体系，是政府指导、调控城市和乡村建设的基本手段，是促进城市和乡村协调发展的有效途径，也是维护社会公平、保障公共安全和公众利益、提供公共服务的重要公共政策之一。–基本依据：建设和管理城市–基础：保证土地合理利用和开发–前提：综合发挥城市经济效益、社会效益和环境效益–重要手段：实现城市经济和社会发展目标•城市规划的种类–总体规划•总体规划的内容•历史文化名城保护规划的内容•总体规划考虑的期限：一般为20年（30年远景轮廓、5年近期）•分区规划–详细规划•控制性详细规划•修建性详细规划•二法规体系•1法律：《中华人民共和国城乡规划法》•2行政法规：《村庄和集镇规划建设管理条例》•3部门规章：土地使用实施管理•公共设施实施管理•市政工程实施管理•特定地区实施管理•4地方性法律法规：重庆上海•5城乡规划技术标准与技术规范第二节城乡规划的制定•一制定原则•1城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展•2先规划后建设•3环保节能•4保护自然资源和历史文化遗产•5城乡规划要体现地方特色•6符合人口发展、国防建设、防灾减灾、公共卫生安全的需要•二规划的编制•1全国城镇体系规划的制定•住房和城乡建设部（国土气象文物等）•2省域城镇体系规划：•省自治区人民政府组织编制，不包括直辖市•国务院审批•例如《海南省城镇体系规划》•3城市总体规划•城市人民政府组织编制•审批：国务院•人民政府•4镇总体规划•区域•标准•特殊地位第三节城乡规划的实施•一原则•(1)地方各级人民政府组织实施城乡规划时应遵循的原则。即应当根据当地经济社会发展水平，量力而行，尊重群众意愿，有计划、分步骤地组织实施城乡规划。•(2)在城市建设和发展过程中实施规划时应遵循的原则。即应当优先安排基础设施以及公共服务设施的建设，妥善处理新区开发与旧区改建的关系，统筹兼顾进城务工人员生活和周边农村经济社会发展、村民生产与生活的需要。•(3)在镇的建设和发展过程中实施规划时应遵循的原则。即应当结合农村经济社会发展和产业结构调整，优先安排供水、排水、供电、供气、道路、通信、广播电视等基础设施和学校、卫生院、文化站、幼儿园、福利院等公共服务设施的建设，为周边农村提供服务。•(4)在乡、村庄的建设和发展过程中实施规划应遵循的原则是：应当因地制宜、节约用地，发挥村民自治组织的作用，引导村民合理进行建设，改善农村生产、生活条件。•(5)城乡规划确定的用地在规划实施过程中禁止擅自改变用途的原则。这些用地是指城乡规划所确定的铁路、公路、港口、机场、道路、绿地、输配电设施及输电线路走廊、通信设施、广播电视设施、管道设施、河道、水库、水源地、自然保护区、防洪通道、消防通道、核电站、垃圾填埋场及焚烧场、污水处理厂和公共服务设施的用地以及其他需要依法律保护的用地。•二城市新区开发和旧区改建1新城开发主要类型新市区经济技术开发区卫星城镇新工矿区•原则•确定合理的建设规模和时序；•充分利用现有市政基础设施和公共服务设施；•保护自然资源和生态环境；•体现地方特色；•2旧区改建•概念：•原则：•保护历史文化遗产和传统风貌；•合理确定拆迁和建设规模；•有计划对危房集中、基础设施落后等地段进行改建；•三选址意见书（土地制度补充）P62•1范围：法律规定•行政法规规定•国务院及有关部门规定•2内容：建设项目基本情况•建设项目与城市规划布局的协调•项目选址、用地范围和具体规划要求•四建设工程规划许可证P70•1义务主体：建设单位和个人•2前提条件：规划区内进行建设活动•3申请对象：规划主管部门镇人民政府•在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。•以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。•五乡村建设规划许可证•1主体：建设单位或个人•2条件：乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设•3程序：向乡、镇人民政府申请，报城市、县人民政府城乡规划主管部门•六城乡规划的修改•孙某于2005年8月初，在未办理工程报建手续和未取得建没用地规划许可证、