彩票法律制度探析

第1页共15页彩票法律制度探析张照东*【内容摘要】在过去的十几年中,我国彩票业获得快速发展,取得了不少成绩，但也存在不少问题。本文介绍了彩票的历史渊源，分析了彩票的法律属性,指出了彩票业中出现的一些问题,并提出构筑我国彩票法律制度的初步设想。【关键词】彩票问题立法建议【Abstract】Inthepastseventeenyears,lotteryindustrydevelopedquickly.Therearebothachievementsandproblemsinthisfield.Inthispaper,theauthorintroducestheoriginandhistoryoflottery,expoundsitslegalproperty,analyzessomeproblemsexistingintherapiddevelopmentofChina’slotteryindustry,andgivessomeadviceonthelegislationonlotteryinChina.【KeyWords】Lottery；Problems;LegislationAdvice2001年3月辽宁大连“彩金计算纠纷案”，2001年4月湖北“体彩假球案”①，2001年11月河南卢氏县“更换摇奖机案”②，2002年广西南宁的“盗打彩票案”③，2004年2*张照东，男，1974年4月生，福建南安人，法学博士，华侨大学法学院硕士研究生导师、亚洲（澳门）国际公开大学研究院客座导师、中华全国律师协会经济专业委员会委员、福建厦门大道之行律师事务所律师，主要研究方向为国际经济法、政府采购法、房地产法。通信地址：福建厦门市禾祥西路372号五州大厦604室，邮编：361004，电子邮箱：[e-mail]①犯罪嫌疑人章国新为了获取500万元的大奖，竟然４次翻窗入室（这足以看出湖北省体育彩票中心管理方面的漏洞），将自己制作的８枚假球混入湖北省第01031期体彩开奖球中。参见郑骏：《中国彩票亟待立法》，《科技导报》2001年第12期。②2001年11月9日，河南卢氏县青年彩民杨昌因河南省体彩中心临时更换摇奖机未对彩民告知将其告上法庭。具体案情参见赵富林、李建国：《彩民怒问彩票游戏规则》，《法律与生活》2002年第6期。③2001年11月16日下午3时许，广西省南宁市长岗路金牛桥市场旁的“广西风采”电脑福利彩票第45010232号投注站向广西福利彩票发行中心报告，称当日该投注站被盗打一张29选7玩法的复式彩票，该复式彩票含16个号码，流水号为206号，总价合计22880元。该投注站工作人员发现当天总共只销售了2000元左右的彩票，而销售报表却有2万多元，因此确认有人盗打了彩票，要求注销206号票。由于没有彩票凭证，中心机房按规定拒绝了这一要求。当晚，广西风采第91期开奖，本次共有4注号码中了一等奖，其中包括206号彩票。由于本次一等奖保底奖金是200万元，206号彩票中奖金额共计600，038元。11月17日，一个名叫纪某的妇女持206号彩票到广西福利彩票发行中心桂南管理处要求兑奖。经该中心工作人员初步验证，纪某所持206号彩票的号码和流水号与45010232号投注站报称盗打的号码一致。为慎重起见，该中心没有当即办理正式验票和兑奖手续。11月18日，南宁市公安局刑侦四大队接到报案后，立即组织二中队侦查员开展调查。经初步调查得知，持该被盗打彩票人为纪某，有两个女儿一个儿子，儿子林某吸毒，曾因盗窃分别被劳教、判刑各两年。此时不知去向。经多方调查获悉，林某已逃到云南省思茅地区。南宁警方立即赶赴思茅澜沧县，将林某抓获。经审讯，林某在证据面前如实交代了盗打彩票的犯罪事实：11月16日下午，林某窜到金牛桥市场45010232号投注站，趁工作人员不备，将投注单放进投注机，操作彩票机，盗打一张价值22880元的一张16个号码复式彩票。由于操作不当，多按了一下回车键，结果投注机先后打出了206、207两张投注单，他匆匆忙忙拿起206号投注单仓皇离去，却没有发现正在徐徐吐出的207号投注单，正是这张被他遗漏的207号投注单粉碎了他的发财梦（销售员据此发现了有人盗打投注单并请求彩票中心注销206号彩票并通过彩票发行中心向警方报案）。林某涉嫌盗窃、纪某涉嫌包庇罪已被依法刑事拘留，近日警方已向检察机关提请批准逮捕。黄龙：《盗打彩票奇案法理析》，参见2002年1月12日《南宁晚报》、2002年1月13日《羊城晚报》相关报道。第2页共15页月份发生的福彩“双色球事件”①，2004年3月份在陕西西安闹得沸沸扬扬的体彩“宝马案”②，连续不断的彩票事件使人们的目光离不开彩票，也使得这一领域的法律空白凸显出来。彩票立法的紧迫性不得不引起我们的沉思。一、彩票概述彩票，又称“奖券”，俗称“白鸽票”，是印有号码或图形（文字），或由人们自选数码，自愿购买并能够证明购买人拥有按特定规则获取奖励权利的书面凭证。③从世界各地的彩票发行主体来看，一般可分为两种：一是官方发行的彩票，二是私人发行的彩票。从彩票发行主观动机与目的来看，又可将彩票分为公益性彩票与营利性彩票。如我国一个时期以来由特许机构依法发行的体育彩票、福利彩票就是公益性彩票。而海南等地一些不法之徒售卖的彩票则是私人彩票。虽然在一些国家或地区，私人发行彩票只要依法进行便为官府认可，但在我国，私人彩票尚没有被合法化。本质上言之，彩票是以抽签给奖或摇奖的方式进行筹款或敛财所发行的凭证。它是一种建立在机会均等基础上，公平竞争的娱乐性游戏。彩票的最大特点乃是：不还本，不记息，其运作机理则是利用人们生而有之的追逐财富且相信可以侥幸致富的心理借以募集钱财或①2004年2月5日，“双色球”第2004009期开奖，当天晚上9点30分在旅游卫视转播时，同时出现在屏幕中的两个出球画面竟彼此矛盾——用福彩中心事后在《情况通报》的说法是，“特写画面与全景画面不同步”。2月13日，福彩中心召开发布会向彩民道歉，承认由于机器故障，“制作人员按照已经摇出并经过公证的号码，补拍了特写镜头”，但结果“真实有效”。也就是说，人为炮制的只是开奖画面而非摇奖结果。但就在新闻发布会结束不久，就有网民在福彩中心官方网站中彩网的论坛上发帖指出，福彩双色球第2003002期也有类似问题。记者观看从中彩网下载的视频录像后发现，第2003002期的摇奖画面的确也出现了“特写画面与全景画面不同步”的现象。2月29日，记者以彩民的身份，对一直为福彩双色球开奖过程进行公证的北京市公证处公证员王健进行了电话采访。对于记者提出的“双色球”第2003002期为何也出现“特写画面与全景画面不同步”的问题，王健的答复是：一、时间久远，记不清楚；二、画面是技术问题，与开奖结果是两码事；三、开奖结果公正无误。看来，这只能援引福彩中心的正式说法以“机器故障然后补拍”来解释。退一步来说，即使福彩中心的解释是真实情况，他们采取的做法不会影响到摇奖结果，随意补拍画面这种手段也令人难以接受。必须指出，程序正义一旦被打破，其结果的公正性也就岌岌可危。参见吴传震：《“双色球”事件考验彩票业》，http：//=24804，2004-5-8。②2004年3月20日，总奖金6000万元的“即开型体育彩票”在西安隆重上市。最高奖是一辆宝马车和12万元现金，从第一天起销售现场就十分火爆。24日，意外事件发生了：主办方在彩票现场宣布，23日抽中最高奖的西安市街子村的刘亮所持中奖彩票为假票，主办方拒绝为刘亮兑奖。27日，西安市体育局副局长蔡全发在新闻发布会上说，由于工作人员缺乏防假意识，未能当场辨认真伪。当天销售活动结束后，工作人员在核对奖票时，发现刘亮所持中奖彩票刮开区密码与设定奖项的密码不符。同日，刘亮及其家人接受记者采访时称自己“遭到了冤枉”。据刘亮说，他在23日上午刮到大奖后，打电话叫来了哥哥刘超，然后兄弟俩一起向兑奖台走去，“我记得很清楚，首先是保安旁边的一个工作人员看了我的票，然后上台；后来拐角处一个工作人员又看了我的彩票，最后在兑奖登记处几个工作人员再次看了我的彩票，之后经过公证员现场公证，主持人才宣布我中奖”。然后，工作人员将他拉上一辆黑色的“宝马”车，开始在西安市“巡游”。直到晚上7点多他才赶回领奖现场。这时兑奖处已下班，一位工作人员对他说：“明天来领吧。”24日中午，刘亮和家人来到兑奖现场，兑奖处的工作人员却告诉他：“这是假票！”参见王乐文：《西安：“彩票事件”凸显法律空白》，《人民日报》2004年4月2日第五版，http：//unn.people.com.cn/GB/14748/2425355.html，2004-5-8。另据报道，2004年12月初，备受关注的“西安宝马彩票案”一审宣判，主犯杨永明被以诈骗罪和行贿罪判处有期徒刑19年，并处罚金10万元。杨永明在法定上诉期内，向西安市中级人民法院提出上诉。12月4日，西安市中级人民法院以受贿罪和滥用职权罪，数罪并罚判处贾安庆有期徒刑13年，贾安庆则表示不上诉。参见尹超：《宝马彩票案众上诉期满，杨永明上诉贾安庆未上诉》，，2005-1-31。③《彩票的历史和概念》，http：//lottery.sinosports.net/gainianlishi/history-g.html，2004-5-8。第3页共15页敛财。①发行彩票集资可以说是现代彩票的共同目的。各国、各地区的集资目的多种多样，社会福利、公共卫生、教育、体育、文化是主要目标。以合法形式、公平原则，重新分配社会的闲散资金，协调社会的矛盾和关系，使彩票具有了一种特殊的地位和价值，世界上五大洲100多个国家和地区发行彩票便是明证。因此，经济学家把以彩票紧密相关的社会福利事业称作“第三次分配”。②正是这一内在特性，使彩票在现代政府手中，成为筹集社会资金的一种渠道。据《国际博彩商务杂志》公布的1996年世界彩票销售年报，当年全球彩票销售总额1200亿美元，西方将彩票业又称为“微笑纳税”的产业。③1、外国彩票何年问世，源于何方，至今尚无定论。欧美现代彩票起步早，发展快，故对彩票源宗有较多的文字描述。追其远，古罗马开展彩票是出于宫廷的娱乐目的；古希腊则旨在倡导一种公平原则，通过抽签方法决定法庭陪审员的资格，消除社会的舞弊现象；16世纪的意大利把彩票视作促销的工具，佛罗伦萨于1503年建立了第一个公开发行彩票的机构。1566年，英国女王伊丽莎白一世批准发行彩票以筹款修建港口。建国之初的美国则以集资建设为发行彩票的目的。美国一些州在对彩票立法时，以圣经中二十一处谈到通过抽签作出选择为依据，证明彩票的可行性。在18世纪初，欧洲各国政府认识到彩票的作用，便使彩票活动合法化、国营化。时至今日，全世界各国都发行了彩票，销售总额每年达1000亿美元，在发达国家或地区人均购买彩票额约占人均GDP的1%左右。法国彩票最早出现在16世纪弗朗索瓦时期。当时是受意大利六合彩的启发而在法国流行起来的。其后，法国彩票几经禁止、开禁。1933年，为解决一次大战后财政紧张，政府无钱安排受伤土兵的治疗以及阵亡、受伤士兵家属的救济等难题，当时的法国政府通过特许法令的形式，允许法国退伍军人协会成员之一的面部受伤者协会发行彩票。1935年，政府通过法令承认面部受伤者协会为合法彩票发行机构。当时，通过面部受伤者协会及有关人士的努力，彩票销售取得巨大成功，为该协会及其他退伍军人协会如“肢体受伤者协会”、“战争盲人协会”等筹集了大量急需的资金（当时法国共有各种伤残军人300万人，其中重伤军人50万人）。到60年代，为抵御马会“三重彩”（赌马方法之一，彩金相当高）玩法的冲击，各彩票发行机构联合发起设立了新的统一的彩票组织——“佩罗”企业，并拟参照德国模式推出六合彩（LOTO）。1975年，希拉克政府通过特许法令，允许发行六合彩，作为传统彩票的补充。但由于政府