我国《食品安全法》的法律实效问题分析

我国《食品安全法》的法律实效问题分析指导教师：廖振中钟健*摘要：国内长期存在的糟糕的食品安全形势，再加上“三鹿奶粉”事件的一次重击，导致了2009年《食品安全法》的出台。然徒法不可自行。政府和司法机关必须高效的执法，让这部关系民生的重要法律活起来，成为同《合同法》《婚姻法》相提并论的，最贴近百姓生活，百姓耳熟能详的良法。笔者对此提出四点法律分析及对策，包括政府监管要落实权力和责任主体；召回制度要加以细化；重点是要完全实施惩罚性赔偿制度，将“价款10倍”赔偿改为“损害赔偿额”的数倍，才能调动百姓的积极性；最后为保护食品侵权案件的受害人的合法权益，为食品产业平稳升级护航，需推行产品责任强制保险制度。惩罚性赔偿制度和产品责任强制保险制度相辅相承，必须成为本法之亮点，才能使《食品安全法》活起来，百姓才能安心进食。关键词：食品安全政府监管食品召回惩罚性赔偿产品责任强制保险《孙子兵法》开篇立论：“兵者，国之大事，死伤之地，存亡之道，不可不察也。”古人又云：“兵马不动，粮草先行。”粮草安全岂能在兵者之下乎？“民以食为天，食以安为先。”是故，笔者认为，食品安全，同乃国之大事，不可不察也。一、保证国内食品安全意义重大食品安全领域是政治色彩较为淡薄的领域，笔者认为政府应当在此领域有所建树，为促进我国经济发展，在扩大内需方面打造突破口，也为改善我国的人权事业，驳斥外国在人权问题上对我国的无理指责提供有力论据。*钟健，西南财经大学法学院09级民商法硕士研究生。（一）食品安全关系国内经济发展众所周知，“消费、投资和出口”是促进经济发展的三驾马车。“消费”居第一位，其重要性，不仅为众多经济学家所承认，也是经西方发达国家（如美国）的发展历史所证明的。任意一国可以使用不同手段对他国的投资和出口施加影响，进而影响该国经济，甚至绑架该国政府，唯有内需才是政府发展经济过程中，手中最有力和最可持续发展的王牌。在中国国内人口达到14亿的背景下，很容易想到国内最大的消费市场就应当是食品市场。开门七件事，柴米油盐酱醋茶，无一不是关系到百姓民生的重要生活产品。长期以来，我国为世界所知的是最大的消费市场，却不是最安全的市场，食品安全水平远远不及邻国日本，以及大洋彼岸的美国。俗话说“病从口入”，国人因为食品安全形势持续严重，加之环境污染因素的积累，近年来生病的次数更频繁，类型更奇怪。医疗问题又成为压在百姓身上的一座大山，本来购买力就不足的中国人，又因为医疗费拖了后腿；国人为了吃到放心食品，宁愿从国外购买或者购买进口必须品例如奶粉、牛肉之类，进一步对国内消费产生不良影响。（二）食品安全体现国内人权保障在全球范围内明确“食物权”概念的国际文件是2002年2月15日联合国大会关于第三委员会报告的决议《食物权(Therighttofood)》1。其正文第1条规定：“在此重申饥饿既是一种侮辱，亦是对人尊严的伤害，因此要在国家的、区域的和国际的级别上都要采取迅即的措施将其消除。”第2条规定：“同样重申每个人享有获取安全和有营养的食物的权利，这个权利与获取足够食物的权利和每个人免于饥饿的基本权利相一致，以此能够充分地发展和保持他们体力和脑力。”与以前的文件相比，该决议突出地强调了人的尊严与饥饿或食品权之间的联系以及食物的“安全”性。另外，从国际公约和各国宪法的内容可以看出，食品1GeneralAssembly,ResolutionadoptedbytheGeneralAssembly[onthereportoftheThirdCommittee(A/56/583/Add.2)]56/155.Therighttofood.资料来源：安全主要涉及公民的生命权、健康权、知情权和环境权。2食物权由附属在生命权或公民受救济权下的、间接的需解释的权利发展为一项明确的综合权利，目前已经成为一项独立的人权内容。有些时候，比如遇到外国官员、运动员有特供食品，出口食品安全标准与国内食品有天壤之别时，相信有很多精英人士也同笔者一样，思考过这么两个问题3：为什么我们中国人就要比日本人，欧洲人，美国人吃得差？为什么我们的政府主管部门比别国的强大，但是假冒伪劣产品却比别人多且严重。这些问题的根本都直指人权，随着国际实践和国内实践的发展，也许它还会被赋予新的内涵。如果说在别的问题上提人权是很敏感的话，那么在食品安全问题上则不必有上述疑虑。二、对《食品安全法》三点法律问题的评析《食品安全法》有三个亮点：一、设立“食品安全委员会”作为最高级别的食品安全工作协调机构；二、首次规定建立“食品召回制度”；三、规定消费者在特定条件下可要求“十倍价款”的惩罚性赔偿。这三点能否在实行中取得实效呢？笔者在本文中将对此三点加以评析。（一）政府监管应当明确权责归属在《食品安全法》施行之前，我国对食品安全的政府监管模式的特点是：1.责任体系失效：链式责任机制下的责任主体缺失；2.预防机制失效：以事件为监管核心的亡羊补牢式处置；3.监管力度失效：过度依赖政府单一监管主体下的监管力度失效。4对于这部承担了重大历史责任的法律，百姓的期待是什么呢？从食品安全法草案征集到的意见看5，广大群众对食品安全监管体制最为关注，相关意见占到2曾祥华，蔡永民：《食品安全中的人权初探》，载《科学经济社会》，2009年01期3背景资料请参见：潘晓凌等：《多少精英正在移民海外他们寻求什么》，载《南方周末》，；温张良：《中国精英移民海外调查及反思》，詹承豫：《中国食品安全风险治理架构研究》，载《标准科学》，2009年7期5参见：《食品安全法草案征集意见近5000件百姓关心啥？》，载新华网，了总意见的近五分之一。征集到的意见显示，多数人反对由多个部门分别对食品生产、流通、餐饮消费环节进行监管，认为这样有三大不良后果：一是部门与部门之间职能责任划分不明，存在监管盲区，而且政出多门加重了经营者的负担；二是监管部门内耗严重，出了问题相互推诿，普通消费者难以维权；三是监管成本高，一个食品安全问题往往涉及多个部门，一旦相互配合不好，就会失去最佳监管时机，危害人民群众身体健康。绝大多数人提出，食品安全法草案应当明确一个部门为食品监管主体，并明确其监管责任，做到权责统一，实行从产地、流通环节和消费环节的全过程监管体制。很多人认为由卫生部门来实施监管比较合适。这次修法，设立了“食品安全委员会”作为最高级别的食品安全工作机构。《国务院关于设立国务院食品安全委员会的通知》6规定了：国务院食品安全委员会作为国务院食品安全工作的高层次议事协调机构，有15个部门参加，主要职责等。同时，设立国务院食品安全委员会办公室，具体承担委员会的日常工作。但笔者不以为然，因为国务院食品安全委员会的功能定位于“议事协调”，与法律7赋予卫生部“综合协调职责”有床上叠床、屋上架屋之嫌8。真正能够解决问题的途径，永远不应是使用更多的人力、物力、财力来设立更多的部门（特别是在我国政府部门已多如牛毛的背景下），而是通过法律规定来明确权责的归属部门，比如笔者建议由卫生行政部门来担当此任，然后严格执行法律规定，让监管机构取信于民，其作出的行政行为能够发挥效用，如卫生部门在执行公务过程中需要其他部门予以配合的，才需要“食品安全委员会”来议事协调，发挥作用。否则，我国的食品安全监管将永远处于多头监管，部门推诿的怪象中。一些西方先进国家在这方面的经验可以供我们参考。比如美国食品药品药品管理局（FDA）已声名远扬。比如欧盟监管层认为9，对于政府监管，提升透明度和扩大民众参与是提高公民信任的有效手段。为达到取信于民的目标，应当坚持“质量和独立性原则”，概括的说，就是要建立一个一举一动“切实可见”的欧6国发〔2010〕6号，见中央人民政府网站，参见：《食品安全法》第四条第二款；《卫生部主要职责内设机构和人员编制规定》，见中央人民政府网站，王贵松：《论日本的食品安全委员会》，载北大法律信息网，=541429[荷]EllenVos：《重新思考中国食品安全监管时可以借鉴的欧盟经验》，孙娟娟译，载《太平洋学报》，2008年第7期盟食品安全局且与欧委会保持一定的距离，不受其左右。在一般食品法的规定中，反映了实现高质量科学监测的目标，该规定要求欧盟食品安全局对于任何直接或是间接影响食品安全的问题都要提出尽可能独立的科学意见。日本对食品、农产品的管理主要由农林水产省和厚生劳动省负责。前者负责农产品生产、运输、加工、流通及农药等管理，后者负责食品加工、流通、餐饮以及进口食品管理。各地方政府都设有农业局、厚生局、保健所等部门，具体实施政府的法律和政策。为避免出现部门之间的推诿现象，2002年，日本内阁府新设食品安全委员会。该委员会不受政治和业界的影响，独立于各政府部门之外，从公正、客观的立场对食品健康影响进行风险评估。从过去的经验看来，食品安全委员会不能过多地依赖于风险管理机关来作评估，应该拥有自己的研究机构，并能够高效地运转。10笔者同意，由于受到产业结构二元化、收入分配不平等、技术条件等多种因素制约，我国政府推进食品安全管制的阻力还比较大，困难重重11，但政府的决心不能动摇。应当清醒认识到，如果政府对食品安全工作的重视一旦松懈，食品安全危机将卷土重来，当前中小食品生产经营者向市场供应了一大批价低质次的食品，对食品市场造成了巨大冲击，与安全食品形成了恶性竞争的局面。面对这种局势，监管部门的工作思路只有一条：持续控制并改善局势，决不是放任。另一方面，还要借助媒体的力量来补充监督。即使政府监管，也不可能绝对防止不安全食品流入市场的，从机会成本的角度说，比起事前、事中的监管更重要也更有效的，是事后及时有效的追溯追惩制度。“三鹿”事件清楚地表明，只要信息能够及时准确地披露，不法企业和个人必将面临“加倍偿还”和身败名裂的风险。最怕的是恶行得不到揭露，监管部门包庇和纵容不法之徒，从而使事态不断扩大12。而保证信息得到准确披露，只有借助相对独立的媒体力量。10参考：前注8；《日本食品安全的管理》，载光明网，；11相关资料参见：吕亚荣：《食品安全管制中的政府责任及策略》，载《改革》，重庆，2006年第6期；周婷玉、崔清新、贾楠：《我国食品安安全管制中的政府责任及策略》，载《改革》，重庆，2006年第6期；周婷玉、崔清新、贾楠：《我国食品安全法出台一年问题与困难仍存》，载中国法律信息网，童大焕：《取消“国家免检”之后食品安全如何监管》，载人民网，（二）食品召回制度要细化我国目前涉及食品召回或有类似规定的法律文件有《中华人民共和国食品安全法》《中华人民共和国侵权责任法》《中华人民共和国产品质量法》《中华人民共和国消费者权益保护法》，但都没有对食品召回的详细规定的条款，有关食品“召回”的规定过于笼统缺少可以操作的“细则”。分析美国的食品召回制度13，可以发现我国食品召回制度需要细化的方面是：1．完善食品召回法律体系现有与食品安全相关的法律没有对食