我国农村集体所有土地征用制度的法律分析

1我国农村集体所有土地征用制度的法律分析一、引言近年来，三农问题日益成为我国社会经济发展的“软肋”，社会各界对此也倾注了越来越多的关怀。三农问题的核心是农民，而土地是农民的命根子，征用农村土地必然会触及到他们的利益。2003年1月7日，现任国务院总理、当时的中共中央政治局常委和国务院副总理温家宝在中央农村工作会议上讲话时指出，要改进土地征用的补偿方式，增加给失地农民的补偿，妥善安排好失地农民的生计，特别专门强调了土地征用补偿问题。根据农村土地法律制度的一项实证研究表明，在农村集体组织内部的土地纠纷是很少的，而有关征收的土地纠纷却很多。例如土地征用补偿费没有发放、补偿标准过低等。[1]因此找出当前我国农民集体所有土地征用制度中存在的问题，提出相关对策和立法建议，这对于今后我国推行农民集体所有土地征用制度改革、完善有关农地征用立法，无疑意义重大。二、我国农民集体所有土地征用制度存在的问题总体来看，当前我国农村集体所有土地征用制度存在着许多问题，有其深刻的历史原因和现实的政治、经济、社会等背景，也有实践的原因，更有立法的原因。从征地制度形成的历史背景上来说，在我国，现行的这种农地征用制度是在高度集中的计划经济体制时期形成的，符合当时经济的发展和产业政策的需要，并在特定时期发挥了积极的作用。但随着我国各项改革的不断深入和社会主义市场经济体制的不断完善，在征地实践中出现了许多新情况和新问题，征地制度的缺陷日益突显，这些缺陷是造成当前征地问题的原因所在。在向市场经济转变的过程中，尽管对有关土地征用的法律进行了相2应的改进，在征地补偿标准方面作了一些调整，但是没有从根本上触动土地征用制度本身，这与我国市场经济体制的改革进程和实践需要已经很不适应。尤其是现行土地征用制度在征地目的的界定、征地范围划分以及土地征用安置补偿办法等方面存在着诸多的弊端，既造成了“征而不用”、“多征少用”和“征而迟用”等现象，降低了土地配置效率，又带来了大量的失地农民，影响了社会的稳定，征地问题已越来越多地引起社会的广泛关注。(一)征地范围过宽和征地权行使问题1、相关法律中未对公共利益进行严格现代法治国家出于对法律主体合法财产权保护的需要，通常将土地征用限定“公共利益”的范围之内，我国也不例外。我国《宪法》和《土地管理法》也明文规定，国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用或征收，这些规定都强调了征用的前提必须是为了“社会公共利益的需要”，也就是说，只为某个或某些经济组织或者个人利益需要，是不能征用集体土地的。刚颁布的《物权法》第四十二条第一款明确规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”，但与国外做法不同的是，我国的《宪法》和相关法律都未对公共利益做出明确的界定，当然这有可能属于立法技术上的原因。考虑到《物权法》的私法性质，《物权法》重点是对征收以及由此发生的拆迁中的补偿问题进行规范，对公共利益的具体界定还是分别由有关法律规定较为切合实际。[2]由于法律本身对征地的公共利益界定不明，对公共利益的解释变成了职能部门和主要领导自由裁量的权力，这就为政府征地权的滥用打开缺口。[3]3由于法律规定的不明确性，导致政府在征地实践中的确存在大量的非公共利益征地行为。一方面政府为商业目的或营利性目的大量圈占土地，即主要用于工商业、房地产等项目的土地征用已成为土地征用权滥用的主要方面，同时一些地方政府私人投资经营性项目也“搭乘”公共利益这辆“便车”，请求政府行使征地权。这种对最广义的公共利益的理解直接导致了我国征地范围扩大到所有的经济建设用地，把市场主体商业投资亦视为征地中的公共利益需要，不正当地歪曲理解土地征用公共利益目的性，实际上造成了掠夺一部分的利益来满足另一部分人的利益。2、政府行使征地权缺乏限制和监督制约从具体法律规定来讲，对征地权行使缺乏具体明确的法律依据和规定：一是法律只有征地授权的规定，缺乏限权的规定。法律对征地权的行使行为缺乏限制，根据我国法律规定，《宪法》授予了国家土地征用的权力，却未对这种权力的行使做出具体的限制。《宪法》和《土地管理法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用。”这种只管授权，不管限权的宪法规范，是计划经济体制及其观念的产物。[4]宪法和法律授予国家征用财产的权力，而不为这种权力的行使划定范围、界限、方式和程序，再加上民法和行政法的不完善，没有形成有效保障公民财产权、制约政府权力的系统化的制度，国家征用权事实上不受限制，这就易造成权力滥用，从而侵犯个人财产权。况且，我国的集体土地所有制度实际上是“二国有制度”，集体所有权难以形成对国家土地征用权的制约。二是对具体行使征地权的主体范围缺乏明确规定和限制。土地征用权中所提及的公共利益不能是某一特定部分群体的利益，这种利益需求是无法在市场中自由选择的，需要集4体行动、有组织地供给。毫无疑问，政府是最大的、有组织的公共利益供给者，政府运用公共权力征用土地为社会提供公益性服务。而现行法中，尽管《土地管理法》规定征用审批权由国务院及省级人民政府行使，但各级地方政府仍拥有一定的权力。目前大部分建设项目用地审批机关均为地方国土部门，而立项批准机关则有省政府、外经贸委、发改委等部门。特别是我国自实行土地有偿制度以来，各级地方政府为增加财政收入，对征地权的行使乐此不疲。有的地方往往通过建立开发区、科技园、产业园等向投资单位提供优惠政策，而土地使用费往往作为其优惠的条件之一，加之监督机制不完善，便在征地申报过程中出现了一些弄虚作假的行为。可以说政府行使征地权，垄断一级市场，实在是一种有法律保障、政府独家垄断、获取经营性土地暴利，又能搞政绩的好生意，就是违法也敢干。[5]三是征地程序存在欠缺。土地征用是宪法特别授予政府的一项权力，是对行政相对人的财产权最严厉的制约方式。土地征用从申请核准到实行都应有严格的法定正当程序，这种正当程序被视为政府行使征用权过程中保障私人权利所必须经过的步骤、应当采取的方式、不可缺少的过程，其由行政程序和司法程序构成，法定的征用范围、合理的征用补偿、正当的征用程序构成土地征用权行使的三个原则。但是我国土地征用制度在征用客体范围、权限和程序、征地行为监督等方面存在许多欠缺，导致产生许多问题。(二)农村土地权属问题这个问题可以说是导致实务中许多补偿纠纷发生的根本原因。收益主体不明确主要是源于我国在立法上对农村土地权属界定不清。我国的《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》以及《农业法》等重要法律都明确规定，中国农村的土地归农民集体所有，但到底5谁是“集体”，相关立法却没有明确指出。虽然《物权法》在第五十九条第一次明确规定“农民集体所有”的含义是“本集体成员集体所有”，但仅是在一定程度上解决了农民集体所有权权利主体虚位以及农民集体成员权利保护不力的问题。自从农村实行家庭承包经营为基础，统分结合双层经营体制以后，农村集体经济组织大多解散，原来属于乡(镇)、村集体经济组织所有的土地已经分给各村内小组的农户承包经营，而且当初分地的时候土地权属登记手续大多不健全，在土地未被征用时这种潜在的权属不清问题一般不太引人注意，但是当面临补偿金的时候，潜在的问题就充分暴露出来，三个主体都争抢土地补偿金。(三)征地补偿问题现行法律虽然较之修改前的法律规定有很大的进步，但仍不足以保护被征用人利益和反映市场经济的要求。有关征地补偿法律规定不完善，征地补偿问题突出。主要表现在以下几个方面：1、征地补偿费的标准问题目前我国土地征收补偿标准采用法定补偿标准，由《土地管理法》第四十七条具体规定，其中有些补偿标准只有最高限的限制，如“每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍”、“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍”，即使有些有法定最低标准的限制，政府的自由裁决权也比较大，如“征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍”、“征收其他土地补偿费和安里补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置费的标准规定”，较大的自由浮动幅度和“参照”赋予了政府极大的自由裁决权。由于政府作为利益参与方分享土地征收的利益，被征收方又极少参与征收过6程，导致很多地方政府常常按照法定最低标准给予补偿甚至连法定的最低标准也达不到，在自由裁决的权限内，出现显失公平的不合理现象更是常见。实践中政府往往以支付较低的补偿费为对价获得土地，再以很高的土地使用权出让金转入市场，由此所形成的增值是巨大的。但是失地的集体组织和农民却不能从增值中获利。法定的征地补偿远远不足以解决被征地农民的长远生计。另外，征地补偿范围没有覆盖土地上的他项权利如承包经营权等的补偿。农民集体土地转为建设用地的过程，应当是农民分享城市化和工业化成果的过程，应当有利于缩小城乡差距而不是扩大城乡差距，因此，应该考虑在对失地农民的征地补偿中解决土地增值分配不合理的问题。考虑到实践中存在的问题，《物权法》一方面从形式上重申征收集体土地的补偿内容，具体包括“土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用”;另一方面，从实质上规定，“应当依法足额支付”，并要求征收单位必须“安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益”。但是作为一个抽象性条款，难以穷尽相关问题，仍有待于配套的法律法规予以具体地规定。2、土地征用补偿收益主体问题由于农村土地权属的立法界定不清，大量的补偿费无法为农民所掌握，严重损害了农民的利益。依照现行法律规定，青苗补助费和地上附着物补偿费应分配给该物的所有者，通常为农民个人所享有;安置补助费是为了确保被征地农民现有生活水平不降低而给予的补助，国家规定应由安置单位所享有。若农民自谋职业，应发给农民个人。但在实际补偿分配过程中，争议最多的是土地补偿费和安置补助费。首先是土地补偿费，据有关部门统计，如果土地出让成本价为100%，则农民只得5%-10%，村级集体经济组织得25%-30%，760%-70%为县、乡(镇)各级地方政府所得。[6]由于农村集体土地产权关系混乱，产权主体不明，往往造成各级政府、村委会以及集体经济组织相互争当所有权主体，或通过各种名义克扣征地款，有些地方甚至存在村干部凭借权力分割征地款项，导致土地征用中补偿给土地所有者的费用呈现了“乡扣”、“村留”、“乡(村)经济组织提”的局面，导致许多问题。[7]其次是安置补助费的分配，安置补助费的目的主要是用来安置征地后剩余劳动力的，由安置单位享有，但由于劳动用工制度发生了很大的变化，许多企业难以胜任妥善安置劳动力的重任，因此许多地方均采取货币安置的方式。部分安置费用在没有使农民得到妥善的就业安置条件下应由农民个人所享有，但许多地方并未按照国家规定足额发放，甚至完全没有发放到农民手中，而是被层层的截留。《物权法》第四十二条第四款只是作了重申性的规定：“任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征受补偿费等费用”。(四)征地拆迁补偿与安置问题1、现行征地法律制度中关于征地拆迁补偿安置问题规定较少目前，对征地拆迁补偿安置标准缺乏具体法律规定，征地拆迁补偿政策较乱。一是缺乏国家统一、通用的征地拆迁补偿安置标准和办法。如公路征地拆迁补偿标准由地方政府确定，国家和省没有相应标准。二是在农村，征地拆迁补偿政策不一的问题非常突出。不同时期的拆迁补偿标准不一样，不同地区不同项目的拆迁补偿标准更不一样;乡与乡、村与村，甚至于同一个村的同类地块也不一样，造成农村基层干部工作难做，农民群众思想难通的困难局面。三是农村村民与城镇居民的拆迁补偿标准不一样。这在城乡结合部位也是引发矛盾纠纷的重要因素。[8]82、征地法律制度中有关征地就业安置和保障规定和办法欠缺，缺乏妥善安排失地农民长远生计的有效途径现行征地法律制度中征地补偿规定的“安置补助费”忽视了农村城市化后农民长期生活、就业和社会保障等问题，并与所有制结构的变化和劳动就业制度变迁不相适应。一是生活安置问题。由于我国法律规定的土地征用补偿一律为现金