以审判为中心语境下的公检法关系-陈长均

1以审判为中心语境下的公检法关系陈长均党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，要“推进以审判为中心的诉讼制度改革”，这在当下中国的刑事诉讼制度与实践背景下，具有重要的理论和实践意义。刑事诉讼以审判为中心，既是遵循诉讼规律、司法规律的必然要求，也是促进司法公正、提高司法公信力、防止冤假错案的重要举措。以审判为中心的诉讼制度改革，是对以侦查为中心的纠偏、对案卷中心主义的矫正。推进以审判为中心的诉讼制度改革，如何理顺公检法三机关之间的关系，显得尤为重要。当前司法实践中，公检法三机关关系存在诸多与以审判为中心的诉讼制度不相适应的方面，影响了以审判为中心诉讼制度改革的推进。本文尝试结合以审判为中心诉讼制度的要求，概括公检法关系在司法运作中存在的不足，并提出以审判为中心理顺公检法关系的路径，以期对推进以审判为中心的诉讼制度改革有所裨益。 一、“以审判为中心”的基本内涵关于“以审判为中心”的内涵，已有很多学者进行了解读。例如，有学者指出，“‘以审判为中心’的基本涵义是：侦查、起诉活动应当面向审判、服从审判要求，同时发挥审判在认定事实、适用法律上的决定性作用。”①也有学者认为，“以审判为中心”的核心要求是，作为裁判根据的案件信息形成于审判程序；“以审判为中心”表述了审判与其他诉讼阶段的关系。②还有学者指出，“以审判为中心”也可以称之为“审判中心主义”，其内涵主要有两个方面：首先，是指审判在公诉案件刑事诉讼程序中居于中心地位；其次，是指在审判中，庭审（开庭审理）成为决定性环节。③另有学者认为，“审判中心主义”的含义是指，“整个诉讼制度的建构和诉讼活动的展开围绕审判进行。在审判中心主义的视角下，侦查是为审判进行准备的活动，起诉是开启审判程序的活动，执行是落实审判结果的活动。侦查、起诉和执行皆服务于审判，审判构成整个诉讼流程的中心和重心，审判中控诉、辩护、审判三方结构成为诉讼的中心结构。”④尽管目前对“以审判为中心”的内涵尚未形成统一的见解，但至少应包括以下几个方面：首先，以审判为中心强调整个诉讼活动的中心应当是审判。具体体现在：实体上，以审判为中心强调在诉讼活动中审判机关对于定罪量刑等实体性内容有昀终决定权；程序上，审判机关对于案件诉讼活动中涉及到的当事人重大程序性权益等事项，应当具有重要影响力或决定力。其次，以审判为中心要求审判必须以庭审的方式进行，特别要强调法院一审活动的重要性。如果说整个诉讼活动中审判是中心，那么一审则是中心的中心。如果一审应当以庭审为中心，那么庭审应当以质证为中心。昀后，以审判为中心应当使审判活动趋于实质化。审判活动以庭审为中心，应当发挥庭审的实质功效，做到事实证据调查在法庭、定罪量刑辩论在法庭、裁判结果形成于法庭，而不是走过场。二、公检法关系在实践运作中存在的与以审判为中心不相适应的问题我国现行宪法第135条规定：“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。”现行刑事诉讼法第7条作了基本相同的规定。这是我国的一项重要诉讼原则，它通过对公检法三机关之间的关系进行界定，从法律上确立了我国的刑事诉讼构造。这一原则不仅涉及法院、检察院和公安机关之间的权限界定问题，而且在实践中，其运作状况对三机关的职权和职能进而对公民权利保障会产生实质影响。当前，公检法三机关关系在实践运作上表现出的种种异化，与改革不相适应，影响了以审判为中心诉讼制度改革的落实。（一）互相配合有余，互相制约不足长期以来，在我国“流水作业”的刑事诉讼体制下，公检法三机关既有分工又有配合，共同目作者简介：陈长均，山西省太原市人民检察院检察官。①龙宗智：《“以审判为中心”的改革及其限度》，载《中外法学》，2015年第4期。②魏晓娜：《以审判为中心的刑事诉讼制度改革》，载《法学研究》，2015年第4期。③参见陈光中：《推进“以审判为中心”改革的几个问题》，载《人民法院报》2015年1月21日，第5版。④张建伟：《审判中心主义的实质内涵与实现途径》，载《中外法学》，2015年第4期。2标是把好案件的“质量关”，保证刑事司法系统生产出合格的“社会产品”，完成打击犯罪和保护人民的任务。于是，作为第一道“工序”的侦查自然就是刑事诉讼的中心环节，或者说，就是认定案件事实的实质性环节，而起诉和审判在认定案件事实上的作用就容易被虚化，成为仅对“上游工序”的检验或复核。①于是，公检法三机关之间的“分工负责”和“互相制约”经常被其“互相配合”所代替。与此相对应，在这一由三个机构共同作业而进行的活动中，法院不可能对检警机构的追诉活动实施真正的司法控制，司法裁判活动也就不可能居于刑事诉讼的中心地位。②此外，在我国，各级党委政法委是公检法机关的领导，其主要职责是协调政法各部门的关系、重大业务问题和有争议的重大疑难案件。实践中，地方政法委往往过分强调“互相配合”的重要性。特别是在面临重大疑难案件时，政法委经常牵头组织由公检法三机关若干人组成的“专案组”，通过“专案组”形式办案，有时还通过诸如“三长会”的形式决定案件中的疑难问题或争议问题。之所以以三机关共同参与的专案组形式办案，就要强调“协同作战”。结果往往是，在公安机关已经侦查终结的情况下，不管证据是否充分，检察院一般只能提起公诉，法院一般也只能作出有罪判决。如此，互相配合、互相制约变成了只有互相配合，互相配合又变成了检法两院配合公安机关，这与以审判为中心的要求相悖。（二）公安表现强势，检法监督乏力由于历史等原因，公安机关在公检法三机关中处于强势地位。实践中，侦查权过于强大，严重侵蚀了检察权和审判权。在我国的刑事诉讼流程中，很多时候，居后的机关处于相对弱势的位置，其对前一诉讼流程的制约不免乏力，于是形成了“以和为贵”的局面。行为需要监督，行使公权力的侦查行为更需要监督。刑事司法运行中，检察机关对公安机关的侦查活动还相对缺乏实际控制能力，如对撤案没有决定权，对应当立案而公安机关不予立案等情形缺乏刚性的控制手段。检察院对公安机关的侦查活动缺乏有效监督的原因在于，一方面，侦查活动具有相对封闭性，外在的监督很难介入和发挥效果；另一方面，缘于我国的诉讼结构，如检警分立的控诉模式导致检察院无法通过指挥警察来直接有效控制警察权的过度膨胀。此外，由于我国没有实行侦查行为的司法审查制度，所以法院对于侦查阶段的违法行为也很难监督。这一切都加剧了侦查机关强制性措施、程序性权力启动的恣意和施行中的滥权。例如，刑讯逼供一般发生在侦查权力的行使过程中，而这恰恰是刑事诉讼中监督较为乏力的环节。在整个诉讼中，侦查对于案件实体性处理的强烈影响，强制性措施等程序性权力几乎不受约束的恣意，昀终导致了我国诉讼制度中以侦查为中心的特点，即在横向诉讼构造中侦查一家独大，把侦查当作诉讼的龙头。③（三）法院角色错位，裁判职能弱化由于公检法三机关之间存在前后接力、互相配合的法律关系，实际运行中有时三机关之间法定的职能分工几乎流于形式。本来在立法设计中法院的角色是有别于公安和检察院的，但是，由于法院与检察院、公安机关一样，都被认为负有查明事实真相、打击犯罪、维护社会秩序的政治使命，使得法院本来所具有的公正司法裁判者角色，实践中经常让位于实际的“第三追诉者”角色。结果，本应成为“社会正义昀后堡垒”的法院，却与检察院、公安机关联合起来，成为追诉犯罪这一“流水线”上的操作员，成为维护社会治安的工具。这就使法院在履行维护社会正义的职能方面，天然地存在着一些不可避免的局限性。④法院能在多大程度上充当中立的裁判者，从而将自己从刑事追诉职能中摆脱出来，的确存在较大疑问。还有，在以侦查为中心的流水线诉讼模式下，检察院和法院审查案件是以案卷为中心的，因为在这个流水线上传送的就是包括各种证据材料的案卷。侦查机关制作的案卷既是检察机关提起公诉的主要依据，也是法院作出判决的主要依据。法院在审判阶段没有发挥好庭审应有的关键性作用，少数案件特别是经有关机关或领导协调过的案件，庭审虚化，证据没有在庭审中得到实质性地审查。办案过程中，检察机关往往在侦查机关的起诉意见书上进行一些修改就作为起诉书，而法院又在起诉书上进行一些修改就作为判决书，使判决书俨然成了侦查结①参见何家弘：《当今我国刑事司法的十大误区》，载《清华法学》2014年第2期。②参见陈瑞华著：《刑事诉讼的前沿问题》，中国人民大学出版社2013年版，第252页。③参见单民、董坤：《以审判为中心背景下的诉审关系探讨》，载《人民检察》2015年第12期。④参见陈瑞华著：《刑事诉讼的前沿问题》，中国人民大学出版社2013年版，第258页。3论的复制版。这反映出法庭审判在刑事诉讼中并不具有独立于侦查的司法裁判功能，它相对于侦查而言，要么成为刑事追诉的继续，要么发挥对追究犯罪‘拾遗补漏’的作用。这种司法现状使审判权不仅无法对侦查权形成有效制约，反而沦为侦查机关的橡皮图章，导致应有的审判权威无法形成。法院裁判职能弱化不仅有违诉讼规律，而且对被告人的权利保障构成威胁，与以审判为中心的诉讼制度改革不相适应，亟需改变。（四）考评机制不恰当，扭曲公检法关系一个时期内，公检法机关的考评机制不同程度存在不科学、不合理的问题，如公安机关对刑事立案起诉率的考核，检察机关对作出无罪判决公诉案件的考核，法院对改判、发回重审案件的考核，等等。刑事立案并不意味着构成犯罪，提起公诉并不等于有罪确认，二审判决也并非简单对一审判决进行背书。这种单纯强调定罪率、追求零差错的考核，明显有违法律规定和诉讼规律，可谓动机好、效果差。①这种考评制度，“以后一个机关、阶段的决定来评判前一个机关、阶段的工作质量，在这种情况下，前一个机关、阶段的工作人员只能提前与后一个机关、阶段的工作人员进行沟通，把法律规定的制度彻底架空。”②例如，对于是否构成犯罪拿捏不准的公诉案件，承办检察官为避免因出现无罪判决而被扣分，可能会在起诉前与法官进行沟通，看法院对案件作无罪判决的可能性有多大。如果被判无罪的风险较大，检察机关可能会作出不起诉处理决定。其实，刑事诉讼法对侦查、起诉、审判各环节运行制度的设计，蕴含着三个环节相互制约的制度优势。如果起诉前与法院的沟通协调过多，会间接影响检察官客观义务的履行，弱化甚至丧失公诉制约审判的职能，扭曲检察院与法院的正常法律关系。这不仅与宪法第135条、刑事诉讼法第7条的立法旨趣相悖，而且与以审判为中心的真谛背道而驰。三、以审判为中心理顺公检法关系“分工负责，互相配合，互相制约”是我国调整公检法关系的基本准则，它既是一个法律条款，也是一个宪法条款。由于宪法第135条和刑事诉讼法第7条的条文内容没有发生变化，以审判为中心的诉讼制度改革，并没有改变宪法和刑诉法确定的公检法之间的法律关系，只是“基于公、检、法三机关关系在立法和司法运行上的不足而提出的，是对三机关关系的完善和发展”。③因此，当下应强调以审判为中心，针对公检法关系在实际运作中存在的问题，理顺三机关之间的关系。（一）淡化公检法之间的互相配合“‘分工负责’是三机关关系的前提和配合、制约的基础。没有分工，何来配合、制约？”④由于分工负责体现了三种权力相互独立的要求，互相配合体现的应当是以独立为基础的工作程序上之衔接关系。只有分工负责，职责明确，相互之间不越位、不错位、不缺位，三机关才能在相对独立的制度环境中发挥功能。当然，要求分工绝对泾渭分明是不现实的，但至少不应过度渗入异种属性的权力，否则不利于互相配合，更遑论互相制约。在宪法和法律的原意上，互相配合的前提是遵循宪法原理，遵守法律规定。以这一准则检视，那种在政法委协调下以打击犯罪为目的的联合办案，如果不能完全杜绝，也必须以维护分工与制约的法治精神为前提，严格履行公检法各自法定职责，避免出现公安机关一家独大的局面。三机关互相配合的目的是实现国家权力运转的有效性，绝不是没有原则的片面、随意配合。互相制约是公检法三机关关系的核心价值要求，三机关分权的主要目的是互相制约，而不是互相配合，正确把握这一点有助于从根本上协调三者的关系。如果没有制约，所谓的分工负责就失去了意义，互相配合也会严重变质。制约