林业行政执法中的法律实务分析

林业行政执法中的法律实务分析李媛辉2012年5月29日长沙•一、社会主义法律体系的层次与部门（略）•二、我国现行林业植物检疫立法现状（略）•三、行政诉讼（复议）对具体行政行为违法性的认定（详，案例分析）•四、行政赔偿诉讼中对事实行为违法性的认定（案例分析）•五、行政许可中多因一果的赔偿责任（案例分析）•六、林业植物检疫中的行政强制（详）一、社会主义法律体系的层次与部门•（一）层次•1、宪法•2、法律•3、行政法规•4、地方性法规（一）宪法（二）法律（三）行政法规（四）地方性法规一、社会主义法律体系的层次与部门•（二）部门1、宪法及宪法相关法2、民商法3、行政法4、经济法5、社会法6、刑法7、诉讼及非诉讼程序法跃入14•“……制定了土地管理法、森林法（《森林病虫害防治条例》、《植物检疫条例》）、水法、矿产资源法等法律，规范重要自然资源的合理开发和利用……”97年刑法刑法修正案七(2009年)逃避动植物检疫罪妨害动植物防疫、检疫罪第337条违反进出境动植物检疫法的规定，逃避动植物检疫，引起重大动植物疫情的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。单位犯前款罪的，对单位判处罚金，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照前款的规定处罚。第337条违反有关动植物防疫、检疫的国家规定，引起重大动植物疫情的，或者有引起重大动植物疫情危险，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。单位犯前款罪的，对单位判处罚金，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照前款的规定处罚。•本罪的客观方面表现为两种情况：•一是违反有关动植物防疫、检疫的国家规定，引起重大动植物疫情的；•二是有引起重大动植物疫情危险，情节严重的。二、我国现行植物检疫立法现状•实体规范•《森林法》第22条“各级林业主管部门负责组织森林病虫害防治工作。”“林业主管部门负责规定林木种苗的检疫对象，划定疫区和保护区，对林木种苗进行检疫。”•《森林病虫害防治条例》（1989年）•《植物检疫条例》（1983年、1992年）•《植物检疫条例实施细则（林业部分）》（1994年）•《突发林业有害生物事件处置办法》（（（（2005年）二、我国现行植物检疫立法现状•程序规范：•《行政许可法》•《行政处罚法》•《行政强制法》•《林业行政许可听证办法》•《林业行政处罚程序规定》•《林业行政处罚听证规则》•《林业行政处罚案件文书制作管理规定》三部曲三、行政诉讼中对具体行政行为违法性的认定•（一）对作为行为违法性的认定•⒈主要证据不足的•⒉适用法律、法规错误的•⒊违反法定程序的•⒋超越职权的案例1案例2案例3案例4案例5和案例6案例7、案例4（二）不作为•【案例1】河南省许昌XX矿业有限责任公司诉被告禹州市XX局林业行政征收、行政处罚一案•2009年10月13日，被告作出（2009）禹林行收决定第01号行政事业性收费决定书，以原告2008年上半年生产煤碳、使用木材为由，要求原告缴纳造林费、育林基金30万元；•2009年12月11日，被告又以原告未缴纳2008年上半年造林费、育林基金为由，对原告作出（2009）禹林罚字第04号林业行政处罚决定书，处罚内容为：1、按日加收3‰滞纳金；2、处以应缴费额10%的罚款3万元。•2010年1月7日，原告向法院提起行政诉讼，请求撤销被告作出的（2009）禹林行收决字第01号行政事业性收费决定书和（2009）禹林罚字第04号林业行政处罚决定书。•2009年7月1日施行的《育林基金征收使用管理办法》第六条规定：“育林基金在林木产品的销售环节征收，……林业主管部门不得在多次销售林木产品时重复征收育林基金。……严禁在育林基金外加收任何名目的费用。”•本案中，原告有证据证明其购买的林木产品销售方已缴纳了育林基金，因此，被告2009年10月13日作出征收作为林木产品购买方的原告育林基金和造林费30万元的具体行政行为无明确依据和相关充分证据，所以，被告作出（2009）禹林行收决字第01号行政事业性收费决定认定事实不清、主要证据不足。•继而，被告以原告未缴纳造林费、育林基金为由，对原告作出按日加收3‰滞纳金并处以应缴费额10%的罚款3万元的林业行政处罚决定也属证据不足，应依法予以撤销。•依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目的规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下：•撤销被告禹州市XX局2009年10月13日作出的（2009）禹林行收决字第01号行政事业性收费决定书和2009年12月11日作出的（2009）禹林罚字第04号林业行政处罚决定书。返回20【案例2】（2009年司法考试）高某系A省甲县个体工商户，其持有的工商营业执照载明经营范围是林产品加工，经营方式是加工、收购、销售。高某向甲县工商局缴纳了松香运销管理费后，将自己加工的松香运往A省乙县出售。当高某进入乙县时，被乙县林业局执法人员拦截。乙县林业局以高某未办理运输证为由，依据A省地方性法规《林业行政处罚条例》以及授权省林业厅制定的《林产品目录》（该目录规定松香为林产品，应当办理运输证）的规定，将高某无证运输的松香认定为“非法财物”，予以没收。高某提起行政诉讼要求撤销没收决定和赔偿，法院予以受理。•有关规定：•《森林法》及行政法规《森林法实施条例》涉及运输证的规定如下：除国家统一调拨的木材外，从林区运出木材，必须持有运输证，否则由林业部门给予没收、罚款等处罚。•A省地方性法规《某省林业行政处罚条例》规定“无木材或规定林产品无运输证的，予以没收。“无木材运输证的，予以没收”司考原题及答案返回20•（1）法院审理本案时应如何适用法律、法规？理由是什么？•答：《森林法》及《森林法实施条例》均未将木材以外的林产品的无证运输行为纳入行政处罚的范围。A省地方性法规《林业行政处罚条例》的有关规定，扩大了《森林法》及其实施条例关于应受行政处罚行为的范围，不符合上位法。根据行政诉讼法律适用规则，法院应当适用《森林法》及《森林法实施条例》。上一张•2003年最高法院的答复称，《某省林业行政处罚条例》第22条关于没收无规定林产品运输证的林产品的规定，超出了《中华人民共和国森林法》规定的没收的范围。人民法院在审理有关行政案件时，应当适用上位法的规定。上一张•【案例3】2008年6月6日，浙江省某县周某在安徽省某市三合镇龙亭村购买农户房前桂花树一棵，当晚在未办理木材运输证的情况下运送树木至孔夫关路段时被某市木竹运输检查站查扣。•6月7日，以某市林业局名义，引用《安徽省实施〈中华人民共和国森林法〉办法》第19条第1项内容，对周某作出了“没收无证运输桂花树大苗一棵，并处以货物价值2倍罚款”的行政处罚。周某不服处罚决定，•6月10日，当事人周某以某市林业局处罚决定适用法律不当为由向该市人民政府提出行政复议申请。•2008年6月16日，某市林业局经审核，认为木竹检查站受林业局委托，依据《安徽省实施〈中华人民共和国森林法〉办法》第19条第1项作出的《林业行政处罚决定书》，属适用法规不当，遂以林政〔2008〕108号文件予以撤销。•因当事人不愿撤回行政复议申请，2008年7月29日，某市人民政府在对被申请人原具体行政行为进行审查后，认为被申请人所作处罚决定适用法规错误，•因此以复决字〔2008〕5号行政复议决定书作出行政复议决定：•1.确认被申请人某市林业局所作林业行政处罚决定违法；•2.责令被申请人某市林业局于决定书送达之日起三十日内重新作出行政处罚决定。•本案中，桂花树不属于古树名木，且属于农户房前屋后栽植，根据国家林业局《关于规范树木采挖管理有关问题的通知》（林资发〔2003〕41号）和安徽省林业厅有关文件规定，不需办理林木采伐许可证。•但按规定，外运时需办理木材运输证，否则属于违法运输。本案中，该木竹检查站对案件定性是准确的，本来应按《森林法实施条例》第44条第1款、第4款分别对货主和承运方实施处罚。•第44条无木材运输证运输木材的，由县级以上人民政府林业主管部门没收非法运输的木材，对货主可以并处非法运输木材价款３０％以下的罚款。•…………………………•承运无木材运输证的木材的，由县级以上人民政府林业主管部门没收运费，并处运费１倍至３倍的罚款。•但仅仅因《森林法实施条例》第44条第1款、第4款处罚较轻，便依据《安徽省实施〈中华人民共和国森林法〉办法》第19条第1项“擅自采伐、损毁和移植古树名木的，责令停止违法行为，没收树木，并处以树木价值１倍以上５倍以下罚款”作出行政处罚决定，是明显的适用法规错误。•规章设置的有关制度未能得到有效贯彻落实。《林业行政处罚程序规定》第31条第1款规定，案件调查结束后，应将证据连同《林业行政处罚意见书》等一并送法制工作机构提出初步意见后，再交由林业行政主管部门负责人审查决定。•这是一项硬性的程序制度，设计该项制度的本意是通过互相配合、互相监督和互相制约，有效防止违法行政行为。但实践中，个别木竹运输检查站以地处偏远，交通不便，执法时效性强等种种理由，并没有真正贯彻实施该项程序性制度，该现象亦没有引起执法人员和相关领导的足够重视。返回20•【案例4】2004年4月24日，申请人福建某汽车运输有限公司从福州马尾装运第三人某摩托车有限公司64辆摩托车发往合肥，•25日22时途经某县木竹检查站时被查扣。检查站调查后认为承运人承运的摩托车松木外包装未经森林植物检疫，认定为无证运输违法行为。•检查站以县林业局名义作出《林业行政处罚决定书》，处罚内容主要是：“根据《安徽省森林植物检疫实施办法》第18条规定，决定给予如下行政处罚：密封包装到达目的地后及时报验，罚款人民币2000元”。•适用规章错误。《安徽省森林植物检疫实施办法》第18条规定：“有下列情形之一的，森林植物检疫机构应当责令纠正，属于非经营活动中的违法行为，可以处50元以上1000以下的罚款，属于经营活动中的违法行为，可以处500元以上1万元以下的罚款；……（六）运输单位或个人私自承运无《植物检疫证书》的森林植物或林产品的”。•该条所指的“经营活动”•从立法本意上讲，是指直接以森林植物或林产品为经营交易对象的行为，同时森林植物或林产品也是应施检疫对象。本案中，经营标的物是摩托车，申请人的无证运输行为，应认定为非经营活动中的违法行为，在50元以上1000元以下的幅度内实施处罚。•执法人员认定申请人是经营活动中的违法行为，违反立法本意，必然导致适用规章条款错误。返回20•【案例5】未告知、未送达•被告修水县林业局在作出行政处罚决定之前，未向原告告知作出行政处罚决定的事实、理由、依据和享有的权利，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条的规定，告知程序违法；被告在其稽查大队办公室向原告送达林业处罚决定书遭拒后，一直未再向原告送达，违反了《林业行政处罚程序规定》第三十九条的规定，送达程序违法。•根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3目的规定，判决：一、撤销被告修水县林业局于2009年4月28日作出的修林罚书字第（2009）009号林业处罚决定；二、限被告修水县林业局在二个月内重新作出具体行政行为。•【案例6】同日告知、同日处罚•被告作出的处罚告知书明确交待了原告有进行陈述、申辩的权利，“如要求陈述、申辩，请在收到本告知书后三日内向我机关提出”，而被告于同日作出行政处罚决定，没有满足行政处罚法律设定的三日时间规定，剥夺了原告的陈述、申辩权，违反法定程序，其行政处罚无效。•综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3目的规定，判决如下：撤销被告灌阳县林业局灌林罚书字（2010）第3321号《林业行政处罚决定书》。返回20•【案例7】信访意见•2004年因国家重点建设工程信南高速公路征收庙街组林地，按照县政府的补偿标准支付了补偿款，经该村组群众讨论后决定原荒山林坡统一收回进行调整找平，补偿款按92年分地人口统一发放，大部分群众签名领取，加盖村委公章制定了调整方案。乔大群原南沟的荒山仍调整给其本人，其四至，北至孙炳录，南至董军自留山原界。上至分水下至坡根。乔大群按调整方案进行管理。•2009年庙