公共管理学—黎民

1第一章绪论第一节公共管理成为独立学科的内在依据公共管理：关于以政府为核心的公共部门处理公共事务、提供公共产品和服务的活动。1.公共管理与私人部门管理的区别（1）公共利益目标与私人利益目标（2）垄断强制性与自由竞争性（3）制衡性与自主性（4）多元理性与经济理性（5）政府机制与市场机制2.现代社会变迁推动公共管理发展（1）公共物品的需求和供给在稳定地扩大（2）社会生活中的公共事务日益增加（3）公共管理所面临的环境更加复杂多变3.传统行政学的局限（1）理论框架局限——政治学和管理学（2）管理主体局限——政府（3）管理理念与手段局限——排除非政府主体的参与（4）管理对象与目标局限：①忽视行政和外部环境的关系，②目标是内部取向的第二节公共管理学是时代的产物1.西方国家摆脱困境的需要（1）政府角色膨胀和规模扩大引起民众的不满：①投入大量资源提供公共服务，②重税（2）经济衰退和财政压力的加剧（3）社会问题与政府不可治理性的增加（4）新右派学说与保守主义政治意识形态的巨大影响2.科技革命和全球化浪潮（1）科学技术革命是公共管理学产生和发展的重要推动力量（2）全球化是公共管理学产生和发展的另一推动力3.政府管理和民主制度方面的矛盾（1）以韦伯官僚制思想为基础的行政体制难以适应时代的要求①难以适应信息社会政治、经济、社会发展要求；②难以适应当代市场经济发展的要求；③专业分工原则导致政府功能退化；④科层原则使组织行为保守，难有创意；（2）西方国家民主的现状难以满足民众的“民主需求”西方民主制运作过程中的深层次的矛盾：①政府官员维护公共利益与满足特殊利益集团之间的矛盾；②政府官员实现公共利益的角色要求与满足自我利益的矛盾；③公民维护个人的合法权利与无限索取的行为倾向之间的矛盾。2第三节公共管理学的内涵与研究方法1.公共管理的含义（1）公共物品、公共事务与公共管理①公共物品（2013年名词解释）：是与私人物品相对应的概念。公共物品是指具有非竞争性和非排他性的产品。非竞争性是指一个使用者对该物品的消费并不减少它对其他使用者的供应，非排他性是指使用者不能被排除在对该物品的消费之外。a.公共物品和私人物品的划分与社会制度无必然联系；b.不同社会中公共物品的范围存在着客观的差别。②公共事务（2014年名词解释）：涉及社会全体公众整体的生活质量和共同利益的一系列活动，以及这些活动的实际结果。（2）管理、公共管理与公共管理学①管理（2013年名词解释）：在一定环境中，管理主体为了实现特定的目标而运用一定的职能和手段，对管理客体加以调节控制的过程。②公共管理：政府为代表的公共部门依法通过对社会公共事务的管理，以保障和增进社会公共利益的职能活动。a.公共管理的主体是政府和其他公共部门，而不是私人及其组织；b.公共管理的对象是公共事务，公共事务与公共利益直接有关，公共事务的受益对象是社会公众；c.公共事务及其管理的存在是永恒的，但具体内容会随着社会变迁不断调整；d.公共管理必须依法进行，其工作绩效也不能简单地以利润或效率作标准；e.公共管理的公共性，决定了社会公众对公共管理部门拥有更多的制约权。公共管理活动的类型：a.公共政策——政府制定公共政策的活动；b.政府管理——政府处理公共事务，提供公共物品和服务的活动；c..非政府组织管理——除政府以外的公共部门处理公共事务，提供公共物品和服务的活动③公共管理学一门运用包括管理学、经济学、政治学在内的多学科的理论和方法，研究公共管理部门和公共管理过程及其规律性的科学；是关于促进以政府为核心的公共组织更有效地提供公共物品和公共服务，以增进和公平分配社会公共利益的知识体系。a.公共管理是一个整合性的概念；基本上是一种介于企业管理与公共行政之间的“第三条道路”b.公共管理是在不改变公共部门公共性的前提下，将私人部门管理手段运用于公共部门；c.公共管理重视与外部环境的关系，强调以最高管理者的战略设计、政策设计为核心；d.公共管理不等于“政府管理”，强调治理；e.公共管理强调价值调和与责任；f.公共管理关于和重视政府改革与再造；g.公共管理是一个不同学科共同参与的研究领域。特点：a.鲜明的实践导向性；b.理论上的包容性；c.学科的年轻性32.公共管理的构成要素（1）公共管理的管理主体（2）公共管理的对象——直接对象是各种公共事务。（3）公共管理的资源和手段①最重要的资源是合法性；（具体：强制性、税收能力）②最重要的手段是制定和执行公共政策。（4）公共管理的环境政治环境、经济环境、文化环境、社会环境、自然环境、国际环境3.公共管理学的研究内容（1）公共管理学的基础内容（2）公共管理学的前沿专题4.公共管理学的研究途径与方法（1）公共管理学的研究途径波兹曼认为，公共管理研究大致可分为两种途径：即公共政策途径（P途径）和企业管理途径（B途径）。P途径的公共管理强调其与政策分析的渊源关系，认为公共管理必须与公共政策的形成于制定密切相关。P途径的公共管理有如下特征：①着眼于高层管理者以及他们所进行的政策研究；②重视非量化和实务的取向，推崇通过个案研究来发展相关知识；③强调与政策分析结合，进行具有前瞻性与规范性的理论研究。B途径受管理主义的影响，主张师法企业，以企业管理的方法来提升公共部门的服务质量，新公共管理思潮是其代表。B途径的公共管理的特征是：①偏爱企业管理的原则；②对公、私部门的差异不作严格区分；③除了重视策略管理及组织间的管理外，还强调对公共管理的过程进行管理；④在研究方法上偏爱诸如实验设计之类的量化方法。P途径与B途径的比较：①P途径的公共管理学者一心一意想划清与传统公共行政的关系，B途径的公共管理学者与行政学者，认为公共管理与公共行政有较密切的关系与相似的理念；②P途径的公共管理学者认为公私部门管理有别，B途径的公共管理主张以较严谨的态度发展实证理论来描述与解释公司部门的异同；③P途径的公共管理学者依赖案例研究作为获取知识的工具，B途径的公共管理学者则兼采案例研究与量化研究作为教学研究的方法；④P途径的公共管理学者擅长个案的处理与分析，B途径的公共管理学者比较重视学术的研究与理论的建构，长于从不同的学术领域中吸取有用的理论、技术与方法；⑤P途径的公共管理学者因强调决策而以高层管理者主要教学研究对象，B途径的公共管理学以具备文官资格的公共管理者为主要教学研究对象。4（2）公共管理学的研究方法①规范方法（理想方法）②实证方法（经验方法）③案例方法④系统方法⑤比较方法——横向、纵向比较⑥数理方法第四节公共管理学与中国的发展1.公共管理学与中国的市场经济（1）公共管理学能有效指导公共部门履行经济职能，弥补市场功能的缺陷①为市场经济提供基本的制度框架和法律基础；②组织各种公共物品和服务的供给，防止公共物品供给不足现象的发生；③保护自然资源和环境，阻止私人决策者滥用资源、破坏环境事件的发生；④保护和维持市场竞争，防止因垄断而导致的资源配置的无效率；⑤调节收入和财产分配，通过再分配等手段，将贫富差别控制在社会认可、至少是社会能够承受的程度；⑥通过财政、货币政策等政策工具，减少经济波动，保持宏观经济平衡；（2）公共管理学“亲市场”的学科立场，有助于市场经济的健康发展①将公共部门视作为市场服务、为民众服务的服务体，而不是高居于市场之上的发号施令者和管制者；②减少政府的直接经济管理职能，尽可能地发挥市场优势，让市场在一切可以发挥作用的地方和时候都扮演积极的角色。2.公共管理学与中国的社会发展（2013年论述题——怎样理解公共管理学与中国社会发展的关系）（1）公共管理学有助于促进包括政治、文化和行为方式在内的社会协调发展①公共管理学作为研究以政府为核心的公共部门活动规律的学科，有助于促进政府管理和社会管理科学化；②公共管理学作为一套文化符号体系，是现代社会管理文明最新发展的体现；③职业的公共管理者以及其他社会成员对于公共管理学的学习和实践，有助于提高管理素质和管理水平，促进社会行为方式的理性化；（2）公共管理学在内的民主平等精神和科学务实品格，将有力地促进当前正在进行的社会转型①从农业经济走向工业经济和信息经济；②从计划经济体制走向市场经济体制；③从人治的官僚政府走向法治的民主治理；④从一元文化独断的局面走向多元文化共存共荣的格局；5第二章公共管理理论与实践的发展第一节公共管理学的理论渊源1.管理理论（1）古典学派理论（2）行为学派理论（3）决策学派理论（4）系统学派理论（5）新管理主义理论①企业再造理论②虚拟企业③学习型组织2.当代经济学理论（1）公共选择理论（2014年名词解释）产生于20世纪40年代末，由詹姆斯·布坎南提出：通过集体行动和政治过程来决定资源在公共领域的分配，是人们选择通过民主政治过程，将个人的私人选择转化为集体选择的一种过程或机制。（2）政府失灵论（2012年简答题布坎南“政府失败论”，2013年名词解释“政府失败”）个人对公共物品的需求在现代代议制民主政治中得不到很好满足，公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，公共支出成本规模过大或效率降低，政府活动达不到预期的目的。（3）代理理论和交易费用理论第二节公共管理学科的发展历程1.公共行政时期（1887—20世纪80年代）建立在政治与行政二分论和韦伯的官僚制理论这两个基本框架之上。①传统的公共行政（1887—1960）②新公共行政时期（1960—1980）2.公共管理时期（1980年至今）①重新调整政府与社会、政府与市场的关系；②尽可能实现社会自治；③改革政府部门内部的管理体制；第三节新公共管理（2012年概念题）新公共管理的特征：①转移权威，提供灵活性；②保证绩效、控制和责任制；③发展竞争和选择；④提供灵活性；⑤改善人力资源管理；⑥优化信息技术；⑦改善管制质量；⑧加强中央指导职能。核心思想：把私人部门的管理手段和市场激励结构引入公共部门和公共服务之中，其目标不只是在公共行政内部作技术上的专业化努力，也不只是对公共部门进行改革，而主要是让公共部门从转换机制入手，从根本上改变政府与社会的关系，最终以新的公共管理模式取代传统的官僚制模式。61.主要工业化国家的新公共管理实践（1）英国新右派的政府改革（2）美国的新治理（3）其他西方国家的实践①澳大利亚和新西兰②.欧洲大陆各国（4）各国新公共管理实践的共同特点①为了解决本国的财政问题②为改革政府的传统官僚行政理念③为满足社会的动态需求而对行政框架做出调整④实现政府在公共服务方面的角色转变⑤政府应该将自己的职能定位于“掌舵”而不是“划桨”上（5）当前西方政府改革的新动向①在政府与市场之间作公共选择②政府与市场关系的改革在美国等国家转化为一场重塑政府的运动③强化信息技术运用的实践变成了一场重塑政府运动④各国政府都开始重视政策制定能力的提高和政策执行效率的改善2.对新公共管理的评析（1）新公共管理的时代特征①新公共管理既是解决西方社会现实问题的产物，也是对公共管理的时代要求积极回应的产物②新公共管理体现了国家与社会、政府与市场关系的新格局③新公共管理反映了政府职能定位发生根本转变的趋势（2）新公共管理的“解题”特色①谁来管理——政府应全面后撤②如何管理a.广泛采用私营部门成功的管理手段和竞争机制b.政府服务以顾客为导向c.由重视工作过程和投入转向注重结果和产出d.通过多种形式的授权改善公共部门的工作e.放松严格的行政规制，实施严明的绩效目标控制f.文官与政务官之间密切互动，政策制定和行政管理相互渗透g.重视公共人力资源管理（3）新公共管理的理论困难与受到的批评a.新公共管理在理论上主要困难是“公共性”与管理主义的两难选择b.新公共管理面临的主要批评是其沉溺于市场基本教义（4）新公共管理的借鉴意义a.必须加大政府体制创新的力度，切实转变政府职能，尽快改变政府垄断公共物品的供给的局面；b.充分认识市场机制是改善政府绩效的一个有效手段，引入竞争机制，用市场的力量改造政府，提高政府的工作效率；c.必须增强政府公务员的管理和服务意识，重塑政府与社会的关系；d.注意研究借鉴当代工商管理（企业管理）领域发展起来的管理经验、原则、方法和技