法律知识探析“执行难”的定位与破解策略

省人民政府水行政主管部门建立水土保持监测网络，对全省水土流失动态进行监测、预报，省人民政府定期将监测、预报情况予以公告。县级以上人民政府水行政主管部门及其所属的水土保持监督管理机构，应当建立执法“执行难”的定位与破解策略探析王永东执行难问题不仅损害了当事人合法权益，更严重地损害了法律的尊严和法院的威信，成为社会普遍关注的焦点、热点问题，受时下国际金融危机的影响，案件执行难度不断增加，对人民法院提出了更高的要求。着力提高执行能力，破解执行难题，是法院工作的重中之重。为此，笔者对执行工作进行深入调研，通过对执行难的正确定位及执行难的原因进行分析，提出解决对策，以期对改善法院执行工作有所裨益。一、对执行难的正确定位对于执行难，法院、当事人及社会各界对此都有不同的理解。当事人及社会各界所讲的执行难，是指执行生效法律文书所确定的义务，被执行人未自动履行，申请人申请执行后，法院因各种原无法执结案件所致。这种理解可谓是广义上的执行难。通过对“执行难”案件的分析，“执行难”问题大致可分为四类情况：第一类是债务人有偿还能力，但由于目前我国“财产发现机制”不健全，当事人、执行人员找不到可供执行的财产，无力追讨;第二类是债务人拥有可被执行的财产，而且能找到，但由于受地方、部门保护主义的干扰或其他客观因素的影响而无法执行;第三类是执行人员水平不高，能力不强，责任心差，有的甚至有关系人情因素在其中，导致执行人员乱作为和消极不作为;第四类是债务人确实没有财产可供执行，即执行不能。上述四种情况中后者则与执行难并无关联，它是指被执行人无财产可执行，或不具备执行的条件。属于正常的市场风险。就法院层面上所指的执行难，是指除后者之外的执行难，即有条件执行而因各种障碍没有执行。我院2008年受理执行案件598件，加上以前未执结案件，到2008年年底有769件未执结，其中被执行人无财产可供执行296件，被执行人逃避执行377件，地方和部门保护主义11件，被执行财产难以执行62件，判决不当10件，其他原因13件。被执行人无财产可供执行，占总未执结数的38%，这部分不应属于执行难的范畴。诉讼有风险，执行同样有风险，法院不是银行和保险公司，不能把风险责任全部转嫁到人民法院身上。人民法院应把主要精力放在破解真正的执行难上去。二、执行难的原因分析法院是实施执行权的机构，在执行程序中是最活跃的因素，因此我们把造成执行难的原因分为法院内部的原因和法院外部的原因二大类。(一)法院内部的原因1、执行队伍素质有待提高。少数执行干警业务素质、综合素质相对较低，而执行案件的任务往往要落实到个人，个人素质往往决定到案件的及时执行。2、裁判不当。由于裁判不公或裁判的结果不便执行，使得一些案件并非由于无执行能力而难以执行。3、审判阶段与执行阶段脱节。审判人员在审案过程中往往忽视了案件的执行。如在审理过程中很容易把当事人的身份证号记下来，并把身份证号码写在法律文书上，但现在的法律文书上基本无当事人的身份证号，使得执行人员又得花大量的精力查询当事人的身份证号，以此查找被执行人的财产。又如未做好财产保全、先予执行工作，导致贻误战机，有些审判人员由于执行经验不足或者工作马虎，未搞好财产保全、先予执行工作，使得被告转移财产，案件难以执行。4、执行法官待遇太低。执行人员经常早出晚归，利用休息时间执行，还经常遭遇暴力抗法，具有很大的职业危险性，但其并没有特殊的津贴和福利，甚至福利还低于其他审判人员，无形中降低了执行人员的积极性。5、执行装备不够完善。执行成功与否，在很大方面起决于执行的威慑作用，如果执行有强大的威慑力，往往不战而胜，但是由于经费不足，执行器械老化，执行装备不完善，有时难以胜任执行工作。更令人难以理解的是，执行人员穿着审判服去执行，如不出示执行公务证的话，老百姓还搞不清执行人员的身份，所以从形式上就使执行的威慑作用大减。(二)执行难的法院外部原因1、当事人法律意识淡薄。申请人认为向法院申请执行，就是法院的事了，不积极配合法院执行。被执行人则尽量规避法律，对债务能拖则拖，能逃则逃，认为逃不了最多是拘留，拘留后还得放人。特别是农村的被执行人，其本身生活在社会底层，其抵御风险能力相对较差，一旦产生什么纠纷被判承担责任，加上法律意识淡薄，要执行起来难度是很大的。另外，行政事业单位党员干部为被执行人的也不少，他们的法律意识同样差，生效的裁判有时对他们来说不算一回事。2、社会风气、诚信理念太差。被执行人如果缺乏诚信，其往往不会主动地履行裁判的义务，而社会上公众对这种现象也是司空见惯，认为这不是什么丢人现眼的事，不会对其谴责，对债务人不履行法律义务常常能保持宽容，而对法院依法采取强制执行措施却容易心生抵触。使得这样的被执行人有生存的空间，造成了执行难。如村民小组、村委会负责人，认为民事裁判是民事纠纷，执不执行没有关系。有的被执行人的左邻右舍还出面阻扰执行工作。3、过分保护被执行人的人权阻碍了执行。在被执行人仅有一处房产等情况下，法律往往规定了注重保护其利益的规定，从而使执行受阻。这是财产权对生存权的让步，实质上还是被执行人的履行能力有问题。又如法院去调查被执行人的电话号码，移动、电讯部门以保护宪法规定的隐私权为由，不协助调查，从而无法找到被执行人及其财产，使得申请人的债权让位于被执行人的人权。4、地方保护主义，部门保护主义干预，不能独立执行。虽说法院独立行使权利，但人、财、物等均受制于地方，某些人士打招呼、批条子，你有时不得不考虑，甚至有些案件的被执行人就是行政部门，使执行工作举步维艰。5、有义务协助单位不依法协助。虽说现在全国上下许多地方都建立了执行联动机制，但是有些部门就是不协助，如银行不协助执行，按法律规定可对其处以罚款，但有些银行本身在其处开户，使得罚款都不能执行到位，更谈不上本身案件的执行。6、基层组织配合不力。当地村干部或居委会干部不想得罪人，或者害怕协助法院执行后遭到被执行人的报复，不敢配合。有的干部为了保护被执行村民的利益，甚至给被执行人通风报信或给法院执行设置其他障碍。7、财产难以变现。在执行中经常查封被执行人的房产，但是国土资源部门往往以城建未规划为由不同意拍卖，使财产难以变现。还有国土部门坚持凡涉及土地的房产均应由其组织拍卖，而且往往又不及时拍卖。再如被执行人在农村有几处房产，按现今法律规定集体土地不能直接拍卖，即使能拍卖，由于受当地民俗的影响，本村的村民不好去买，外村的人不敢买，使拍卖落空。8、被执行人逃避债务，下落不明。许多被执行人为逃避执行，往往一走了之，外出打工，他们临走之前将财产隐匿、转移，由于这些人去向不明，很难找到，致使案件难以执行。这类案件占未执结案件的48%.9、财产长时间扣押引发的执行难。我院交通事故损害赔偿执行案件受理52件，未执结28件，未执结率达54%.由于交警部门长时间扣车，经过漫长的诉讼后，车辆价值大大降低。而停车费又逐步增多，等到执行时往往拍卖的车款尚不够交停车费，大大影响了执行。10、立法滞后。关于查明被执行人的财产方式，按照最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定(试行)》第28条至第30条的规定，路径有三：一是申请人提供;二是被执行人报告;三是执行法院依职权调查。但上述三条路径无主次之分，造成法院和当事人之间的互相推诿。目前实践中依然是采取职权主义为主，而非强化当事人主义，当事人若不提供财产线索也不会承担什么责任。法院虽然有调查权，但对于一些拒不履行生效判决、裁定的案件，其并没有侦查权，而移送公安部门侦查，但公安部门又往往要求提供确凿证据才予以立案，从而难以用刑法来调整解决执行难问题，11、体制不完善。总体来说，虽然新民诉法作出了一些新的执行规定，但体制不完善，如执行机构的名称，现行法律只规定了“执行机构”，没有规定具体的名称，更为令人不解的是，执行员由谁任免都没有法律明确规定。虽然现在地方法院先后将执行庭更名为执行局，但最高院还没有一个完善的执行机构，不利于对全国执行工作进行监督、指导。虽然《最高人民法院关于高级人民法院统一管理执行工作若干问题的规定》将统一管理权界定为高级人民法院，但“管案、管事、管人”的改革初衷难以实现，执行机构体制并不完善，上、下级执行局之间仅是监督与被监督关系，不是领导与被领导关系。三、解决“执行难”的对策(一)各级党委、政府、人大要高度重视、支持法院执行工作，把执行生效裁判纳入社会各部门各项目标考核坚决依靠党的领导，得到人大和政府的大力支持，要充分利用各种力量，建立联动机制。同时，务必形成“党委领导、人大监督、政府参与、政协支持、各界配合、法院主办”的大执行工作格局。1、在党内要营造一种认真履行生效裁判的氛围。遵守宪法和法律是每位共产党员的义务和责任。认真履行生效裁判就是遵守法律的一种表现，党员、干部要做认真履行裁判的模范。有相当一部分未执结的案件都与我们的党员干部有关，有的直接抵制，有的出面说情，有的干扰等，其中所产生的地方、部门保护主义，就是其中一例。2、执行工作纳入考核范围。把认真履行生效裁判纳入各级党委、政府、行政事业单位等各部门的目标业绩考核范围以及社会综合治理的考核范围等，对不履行生效法律文书义务及不履行协助义务的单位，应实行一票否决，不得评为先进单位，凡存在不履行生效裁判的党员干部，不得提拔使用，直至给予免职或党内处分。3、对一些地方和基层组织的人大代表或政协委员不履行生效裁判的，人大或政协要按照法定程序予以罢免。(二)完善立法，加大对逃避执行的打击力度我国新民事诉讼法关于执行程序的条文规定，只有34条，所占比例为12%，最高人民法院关于适用《民事诉讼法》执行程序若干问题解释也只有40条，执行立法不健全、不规范、不完善，有些法律规定相互抵触或冲突，不利于对拒不履行生效裁判的被执行人进行打击，因此，急需完善立法。要明确执行员的任免程序和成立专业的执行队伍。建立执行队伍的同时，还要改变执行人员的着装，执行人员的服装应与审判服不同。法官服由大盖帽、肩章换成了西服，是法治文明的象征，但由于执行人员与审判人员的工作性质毕竟不同，执行人员着西服去强制执行，难以对当事人产生威慑力。因此执行服应从法院服装中单列出来，使其既有法院的特色，又有强制执行的特点。要解决执行难，应要明确查找被执行人和被执行人的财产的责任主体，建议以申请人为主，以法院调查为辅，可以参照诉讼中的举证规则来进行。现实中很少有被执行人因犯拒不执行人民法院判决、裁定罪被立案侦查，我院至今未有一起案件的被执行人被立案侦查，究其原因，主要是刑事立案条件和移送条件未予以明确，造成法院和公安机关之间认识不一。因此，建议对该罪刑事立案和法院移送条件予以明确。当然，最重要的是加快《强制执行法》的制订，它可以从法律的角度对权利人予以充分的保护，也可使执行工作更加有法可依。(三)坚决根除地方保护主义和部门保护主义1999年中央11号文件对法院的执行工作作出了指示，对打破地方保护主义和部门保护主义起到了重要作用。但是，从目前的情况来看，地方保护主义和部门保护主义仍然存在且相当严重，而这种情况也成为法院解决“执行难”问题最难逾越的鸿沟。一些地方政府为了保护本地企业或外商投资企业，超越权限下发各种文件，不顾国家法律的统一，用地方的规范性文件代替法律。要根除地方保护主义和部门保护主义，必须要做到以下三点：1、各级党委、人大对受到地方保护主义和部门保护主义的案件应及时查处，在全社会树立“法律至上”神圣信仰，使生效裁判真正发挥它的权威作用。2、对于各地区、各部门制定的与法律相违背的，给人民法院执行工作设置障碍的规范性文件或者做法，有权机关应依照程序予以纠正或撤销。3、对于给法院执行工作设置障碍的个别领导、有关部门的负责人，执行人员要向纪检监察部门反映情况，建议纪检监察部门予以查处。(四)强化执行队伍建设“工欲善其事，必先利其器”，一支过硬的执行队伍才能更好地完成执行任务，强化执行队伍应做到以下几点：1、领导重视，加强执行队伍的人员配置和装备建设，从人员数量和质量上保证执行工作的顺利开展，要选配那些思想好、业务精、为当事人办实事、综合素质高的人员到执行队伍中。要开展