第13章银行业监管法律制度

第十三章银行业监管法律制度教学目的与要求：通过本章的学习，让学生了解银行业监管法律制度的概念、原则和体系。教学重点难点：本章重点是对银行业金融机构的市场准入监管、审慎监管；难点是违反银行业监管法的法律责任。教学方法与手段：课堂讲授、课堂讨论、课后练习。教学时数：2课时。教学内容：第一节银行业监管与银行业监管法概述一、银行业监管的概念银行业监管有广义和狭义两种理解。从狭义上讲，银行业监管，是指国家金融监管机构对银行业金融机构的组织及其业务活动进行监督和管理的总称。本文从其狭义理解。广义的银行业监管则不仅包括国家金融监管机构对银行业金融机构的外部监管或他律监管，也包括银行业金融机构的内部监管或自律监管。银行业监管是一国金融监管体系的重要组成部分。尽管在不同的历史时期，各国金融监管的内容、手段及程度有所变化，但与其他行业相比，以银行业为主体的金融业从来都是各国管制最严格的行业。究其原因，主要是由金融业本身的特殊性及其在现代市场经济中的重要地位决定的。首先，在世界经济日益全球化、资本化、电子化的今天，金融已不再扮演简单的“工具”或“中介”角色，而是积极地对各国经济起着促进甚至是先导的作用，成为一国经济发展的关键因素。因此，金融业的稳定与效率直接关系到经济的发展、社会的稳定乃至国家的安全，必须对金融业进行严格的监管，确保金融体系的安全和高效运作。其次，银行等金融机构面对的都是社会公众，其经营与公众的信任度有着密切关系，带有鲜明的公众性的特点。相对而言，银行是一个非自由竞争的行业，具有一定的垄断性，这必然影响市场机制发挥作用。另外，出于安全或保护客户财务信息机密的需要，银行的信息披露度不高，造成公众获取信息的不对称，使公众难以对金融机构的风险和业绩作出准确判断。因此，需要政府从外部对金融机构的行为进行有效监管，以调节垄断性带来的市场机制相对失灵现象，减轻信息不对称造成的评价和监督困难，达到保护公众利益的目的。再次，金融业尤其是银行业有着特殊的风险。与一般的工商企业不同，高负债和无抵押负债经营是银行营运的基本特点，存款客户可以随时要求提兑，这种特殊的经营方式容易造成风险的聚集与放大，一旦出现挤兑现象或其他的营运危机，所危及的往往不只是单个银行，还会累及其他银行乃至整个银行体系，引发系统性金融危机。20世纪下半叶以来，金融市场全球化以及金融创新的活跃在促进金融业迅速发展的同时，也大大加剧了金融体系的风险，并对传统的监管制度提出了挑战，对金融监管提出了新的要求。在这种情况下，加强对银行业的监管尤显重要，这已成为各国监管机构及专家学者们的共识。国家金融监管机构对银行业的外部监管与银行业金融机构的自律监管是相辅相成的。国家金融监管机构的外部监管以维护社会公共利益、保障金融秩序的宏观稳定为目标，以防范和化解银行业风险为重点，在银行业监管中起着主导作用。然而，和其他的外部监管制度一样，金融监管机构的外部监管不可避免地带有滞后性和监管盲区，尤其对于金融机构的某些高风险业务，如以金融衍生品为代表的银行表外业务，监管部门很难及时有效地予以监管。由此，自20世纪末，随着金融创新对传统银行监管制度的挑战，各国普遍重视金融机构的自律管理，纷纷立法，要求银行等金融机构加强以内部风险控制为核心的自我监管，并制定标准指导银行对其自身风险进行内部考量与评估。可见，银行业金融机构的内部自律监管是政府监管部门外部监管的必要的有益补充。二、银行业监管法的概念和银行业监管立法银行业监管法是调整在国家金融监管机构对银行业金融机构的组织及其业务活动进行监督管理过程中发生的经济关系的法律规范的总称。这里说的作为监督主体的“国家金融监管机构”，是指中央银行与其他金融管理机关或者专门设立的金融监管机构。这里说的作为监管受体的“银行业金融机构”，包括各类商业银行、政策性银行、信用合作社、财务公司、信托投资公司、金融资产管理公司、金融租赁公司等金融机构。银行业监管法的法律规范主要是以有关的法律、法规、规章等规范性文件作为其表现形式的。世界各国有关银行业监管的法律规定一般散见于其中央银行法、商业银行法或其他的金融立法中。例如，美国是典型的普通法系国家，其银行法不采取统一系统的法典形式，而是根据某一时期的银行制度变革需要制定单行法案，并由此确定了其银行业监管体系。美国的银行立法主要包括们863年国家银行法》(NationalBankActof1863)、《1913年联邦储蓄法》(FederalReserveActof1913)、《1933年格拉斯一斯蒂格尔法》[theGlass-StegallActof1933，又称为《1933年银行法》(BankingActof1933)，1999年废除]、1994年《跨州银行和跨州分支机构效率法》(theRiegle-NealInterstateBankingandBranchingEfficiencyAct，简称《跨州银行法》)以及《1999年金融现代化服务法》(theGramm-Lench—BlileyFinancialServiceModernizationActof1999)。英国的银行立法主要包括1844年《英格兰银行条例》、1946年《英格兰银行国有法案》以及1979年《英国银行法》。日本是典型的成文法国家，其银行法体系较为完备，银行立法主要包括1942年颁布的中央银行法即《日本银行法》、1982年颁布的商业银行法即《银行法》、1952年颁布的《日本开发银行法》等。我国是世界上少有的制定专门性的银行业监管法的国家。2003年12月27日，十届全国人大常委会第六次会议表决通过了《中华人民共和国银行业监督管理法》(以下简称《银行业监督管理法》)。它从法律上确立了国务院银行业监督管理机构——中国银行业监督管理委员会(以下简称中国银监会)的法律地位以及银行业的监管体制。该法同时规定，在我国，银行业金融机构，是指在中华人民共和国境内设立的商业银行、城市信用合作社、农村信用合作社等吸收公众存款的金融机构以及政策性银行。同时，对在中华人民共和国境内设立的金融资产管理公司、信托投资公司、财务公司、金融租赁公司以及经中国银监会批准设立的其他金融机构包括外资、中外合资金融机构的监督管理，适用《银行业监督管理法》的规定。另外，中国银监会还依法负责对经其批准在境外设立的金融机构以及前述金融机构在境外的业务活动实施监督管理。《银行业监督管理法》共6章50条，分为总则、监督管理机构、监督管理职责、监督管理措施、法律责任和附则，自2004年2月1日起施行。我国有关银行业监督管理的法律规范主要体现在《银行业监督管理法》这一专门立法中，但也有相当的法律规范同时体现在其他有关法律如《商业银行法》中；另外，与之配套的一系列行政法规、部门规章也含有大量的银行业监管的具体制度，如2001年12月12日国务院发布的《金融机构管理条例》以及中国银监会先后发布的《商业银行资本充足率管理办法》(2004年2月)、《金融机构衍生产品交易业务管理暂行办法》(2004年2月)、《商业银行与内部人和股东关联交易管理办法》(2004年4月)、《外资金融机构管理条例实施细则》(2004年7月)、《商业银行内部控制评价试行办法》(2004年12月)、《商业银行市场风险管理指引》(2004年12月)、《信托投资公司信息披露管理暂行办法》(2005年1月)等。三、银行业监管体制银行业监管体制，是指国家对银行业进行监督管理的职责划分的方式和组织制度。与本国的政治经济体制、宏观调控手段、金融体制、金融市场发育程度相适应，各国确立了各自不同的银行业监管体制。概括起来，主要有以下两种类型：(一)中央银行与其他金融监管机关共同监管在这种模式下，银行业由中央银行与其他金融管理机关共同监管。采用这种模式的有美国、德国等。出于历史的原因，美国的银行监管体制颇为复杂。美国实行双轨银行制(dualbankingsystem)，即银行既可以在联邦的相应金融管理机构注册，也可以在各州的金融管理机构注册，领取营业许可。与此相应，银行监管机构也由两个层次组成：一是各州的银行监管机构；二是联邦一级的三个主要监管机构，即财政部下设的货币监理署(OfficeoftheComptrolleoftheCurrency，OCC)、美联储(FederalReserveSystem，FRS)和联邦存款保险公司(FederalDepositInsuranceCorporation，FDIC)。其中，财政部货币监理署负责联邦银行的注册许可及监管事宜；美联储一方面行使美国中央银行的职能，另—方面对其成员银行及金融控股公司进行监管；联邦存款保险公司则对参加存款保险的所有银行进行监管。除这三个主要的联邦监管机构外，财政部下设的储贷监理署(OfficeofTariffSupervision)、国家信用联盟管理局(NationalCreditUnionAdministration)分别对联邦注册的存贷款机构、信用联盟进行监督管理。在美国这种多重监管体制下，各监管机构职能重叠，造成很多弊端，招致众多争议。尤其是1994年美国颁布《跨州银行法》，允许银行跨州设立分支机构，1999年颁布的《金融现代化服务法》又允许银行、证券、保险混业经营，美国金融业出现了越来越多的混业经营和跨区域经营，在这种情况下，金融监管体制是否需要整合、如何防范混业经营后的金融风险，引起了美国各界更强烈的关注，但至今改革无实质性进展。德国采取货币政策执行与银行监管相分离的模式，其中央银行——德意志联邦银行主要负责国家货币政策的制定与执行，联邦金融市场监管局则统一行使对银行、保险、证券及其他金融服务公司的监管职责。但在银行业具体监管上，德意志联邦银行与联邦金融市场监管局分工协作，两者职能密不可分。联邦金融市场监管局是银行业监管的主体，负责制定联邦政府有关金融监管的规章制度，在银行的市场准人、信息披露、重大的股权交易、资本充足性、市场退出等方面实行全面监管。但由于金融市场监管局自身没有分支机构，必须借助德意志联邦银行的机构和网点才能有效实施金融监管，因此，德意志联邦银行负责对银行进行日常监管，对银行呈交的报表进行初审并转报金融市场监管局。(二)设立专门的银行业监管机构在这种模式下，由专门的银行业监管机构行使银行业监管职能，中央银行不行使对银行业的监管职能。采用这种模式的有英国、日本等。应当指出，采用这种模式的国家有的采取综合监管体制，即所设立的专门的金融监管机构具有统一监管银行、证券、保险等所有金融领域的职能；有的采取分业监管体制，即银行、证券、保险业分别由专门的银行业监管机构、证券业监管机构以及保险业监管机构进行监管。长期以来，英国的中央银行——英格兰银行是发达国家中少数不具备独立制定货币政策权力的中央银行之一。相应地，在金融监管方面，也由英格兰银行、证券投资委员会分别负责银行业和证券业的监管。此外，金融行业自律组织在监管中也发挥着相当重要的作用。随着英格兰银行独立性的逐渐增强和金融混业趋势的抬头，英国的金融改革也随之展开。《1998年英格兰银行法》赋予英格兰银行独立制定货币政策的能力。同年，英国政府将英格兰银行的银行监管职能分离出来，与原有的证券投资委员会等9个金融监管机构合并成立了独立于中央银行的综合性金融监管机构——金融服务局(FinancialServicesAuthority，FSA)，负责对所有金融机构和金融市场进行监管。2000年6月，英国通过了《金融市场与服务法案》(FinancialServicesandMarketsActof2000)，从法律上进一步确认了上述金融监管体制的改变，明确金融监管局是唯一的对金融业进行全面监管的机构。尽管在此之前，北欧各国和加拿大均已分离了中央银行的监管职能，但作为主要国际金融中心进行的首次尝试，英国的此项改革在国际上产生了极大影响，被舆论称为“金融大爆炸”，韩国、澳大利亚、卢森堡、匈牙利和日本等国先后进行了类似改革。日本的金融监管传统上以大藏省为主，大藏省负责制定金融政策，对金融机构的准人及其业务活动进行监管。1998年以来，日本对金融监