第二讲高等学校的法律地位

第二讲高等学校的法律地位郭凯[e-mail]一、作为行政主体的高等学校二、作为行政管理相对方的高等学校三、作为民事主体的高等学校探讨高等学校法律地位的重要性高等学校频频作为被告：张旺诉东南大学不依法履行法定职责附带行政赔偿案北京联合大学建材轻工学院诉北京市宣武区物价检查所违法行政处罚案齐凯利诉北京科技大学人身损害赔偿案田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证书、学位证书案刘燕文诉北京大学拒绝颁发博士毕业证书案刘燕文诉北京大学学位评定委员会案案件给我们带来的思考：（1）充分暴露了我国高等教育领域法律的弊端和诸多不清。高等学校究竟是一个何种性质的法律主体？它具有哪些权利和义务？它在多大范围和程度上行使法律、法规甚或规章授予的行政职权或公共管理职权？它与学生、教师的关系如何？对于高等学校的管理行为，法院是否有或者是否应有司法审查权，如果有，其审查范围和方式如何？重实体，轻程序；重管理者权力赋予，轻被管理者权利的法律救济；实践中配套立法严重滞后；下层规范与上层规范时有抵触（大量的规章之外的规范性文件，如职称评定中有的省教委规定的评教授与副教授的条件明显偏高；学位授予对英语的要求）；现有规范漏洞较多（2）充分显示了我国公民权利意识的觉醒（3）部分地显示了我国高等学校权力缺乏有力的监督与制约一、作为行政主体的高等学校行政主体是指依法享有并行使国家行政权力，履行行政职责，并能独立承担由此产生的相应法律责任的行政机关或法律、法规授权的组织。《教育法》第28条规定学校的权利（1）按照章程自主管理（管理权）（2）组织实施教育教学活动（教育教学权）（3）招收学生或其他受教育者（招生权）（4）对受教育者进行学籍管理，实施奖励或者处分（学籍管理、奖励、处分权）（5）对受教育者颁发相应的学业证书（颁发学业证书权）（6）聘任教师及其他员工，实施奖励或者处分（聘任权）（7）管理、使用本单位的设施和经费（财权）（8）拒绝任何组织和个人对教育教学活动的非法干涉（9）法律法规规定的其他权利（一）从田永诉北京科技大学案看高等学校的行政主体地位1、田永诉北京科技大学案案情：田永系北京科技大学94级学生。1996年2月29日，田永在参加电磁学课程补考过程中，随身携带有电磁学公式的纸条。田永中途去厕所，纸条掉出，被监考教师发现，当即停止了田永的考试。北京科技大学以田永违反该校《关于严格考试管理的紧急通知》为由，决定对田永按退学处理。但该校未给田永办理退学手续，也未直接向田永宣布处分决定。之后，田永一直在该校学习，学校给予田永在校学生的种种待遇。1998年6月，北京科技大学以田永不具有学籍为由，拒绝为其颁发毕业证，也没有将田永列入授予学士学位资格名单交本校的学位评定委员会审核。田永诉至北京海淀区人民法院。2、在本案中多方面显示了高校所具有的行政主体的性质法院判决书部分：“在我国目前情况下，某些事业单位、社会团体，虽然不具有行政机关的资格，但是法律赋予它行使一定的行政管理职权。这些单位、团体与管理相对人之间不存在平等的民事关系，而是特殊的行政管理关系。他们之间因管理行为而发生的争议，不是民事诉讼，而是行政诉讼。尽管《中华人民共和国行政诉讼法》第25条所指的被告是行政机关，但是为了维护管理相对人的合法权益，监督事业单位、社会团体依法行使国家赋予的行政管理职权，将其列为行政诉讼的被告，适用行政诉讼法来解决他们与管理相对人之间的争议，有利于化解社会矛盾，维护社会稳定。”法院判决引用的法律依据：《教育法》第21条：“国家实行学业证书制度。经国家批准设立或者认可的学校及其他教育机构按照国家规定，颁发学历证书或者其他学业证书。”《教育法》第22条：“国家实行学位制度。学位授予单位依法对达到一定学术水平或者专业技术水平的人员授予相应的学位，颁发学位证书。”《学位条例》第8条：学士学位，由国务院授权的高等学校授予；硕士学位、博士学位，由国务院授权的高等学校和科学研究机构授予。授予学位的高等学校和科学研究机构及其可以授予学位的学科名单，由国务院学位委员会提出，经国务院批准公布。法院明确指出了高等院校的行政主体的性质：“本案被告北京科技大学是从事高等教育事业的法人，原告田永诉请其颁发毕业证、学位证，正是由于其代表国家行使对受教育者颁发学业证书、学位证书的行政权力时引起的行政争议，可以适用行政诉讼法予以解决。”3、作为行政主体的高等学校所实施的各种行为中，哪些属于行使行政职权的行为？（1）行政权力的特点：相对于其他国家权力而言，行政权力具有裁量性、主动性和广泛性等特点；相对于社会组织、公民个人而言，它则具有强制性、单方性等特点（2）对学生（或教师）的权利义务影响程度（3）德国的乌利教授从法律将教育关系中不仅存在基本的、涉及公民地位的决定，而且还存在大量的、日常性质的决定，据此将教育关系分为基本关系与工作关系。与基本权利相关的决定属于行政行为，而工作关系中的命令则不属于行政行为。（4）德国曾经一段时间有些学者主张公立高等学校与学生之间的关系是特别权力关系（教育关系、监狱管理关系以及公务员关系和兵役关系）。特别权力关系的五大特点：当事人地位不对等义务不确定，属权力服从关系有特别规则，约束相对人且无须法律授权有惩戒罚不得争讼，有关特别权力关系事项,既不能提起民事诉讼，也不能以行政诉讼为救济手段特别权力关系在公立学校教育领域的特征:学校与学生的关系是学校行使强有力的公权力的权力关系出于教育的目的和学校内部管理的需要，学校有权自行制定规则行使惩诫权，而无需具体的法律根据学生对于学校的权力的行使，不得提起诉讼特别权力关系理论的缺失与淡出：特别权力关系理论容易导致基本权利地位的丧失，有悖于宪法精神。也违背了“法律保留”原则。特别权力不能侵犯宪法所保护的公民基本权利，即使是学校，凡是涉及基本权利的事情，事关学生身份变更如退学、转学以及一些重要的基本人权和自由时，同样适用法律保留。当前特别权力关系逐渐淡出（但特别权力关系在我国无名有实），高校无讼历史已经结束。4、内部行政行为可诉吗？以学生诉学校勒令退学处分决定案为例，其结局大致存有几种不同的情形:①法院裁定驳回起诉。如，2003年1月重庆邮电学院某女大学生因谈恋爱怀孕被学校勒令退学案(简称“重邮案”)，被重庆市南岸区法院以学校的勒令退学决定属于高校内部管理行为为由而裁定驳回起诉。②法院裁定不予受理。如，2002年5月北京某大学经管学院女学生严某因考试作弊被学校勒令退学，严某北京市朝阳区人民法院提起行政诉讼，法院认为严某因对学校作出勒令其退学的处分决定不服所产生的纠纷，不属于法院直接受理行政案件的范围，故裁定不予受理。③法院裁定中止审理或者裁定停止执行勒令退学的决定。如，2004年8月成都某大学两男女大学生因其在教室接吻拥抱被学校勒令退学(简称“拥吻案”)，两学生不服诉诸法院。成都市武侯区法院作为行政案件受理后，先裁定中止诉讼，再裁定停止执行勒令退学的决定。原告的命运似乎有所转机，但毕竟还是悬而未决。（1）学者们一般都认为，内部行政行为不可诉。行政机关、事业单位、社会团体内部的权力关系引起的纠纷应由政府人事、监察等部门来解决。外部行政行为：行政机关对行政系统以外的，即对被管理的个人、组织所作的行为；内部行政行为：行政机关对于内部事务，包括机构、编制、人事等等的管理和监督，行政系统内上下级行政机关和同级行政机关之间发生的各种工作关系等等。在立法实践中，最典型的就是1989年的《行政诉讼法》第12条的规定，即行政机关对行政机关的工作人员的任免、奖惩等决定，不得提起行政诉讼，人民法院对该类案件不予受理。由此而及于事业单位、社会团体内部的权力关系缺乏法律调整机制。因此学生对学校处理不服，教师对学校处理决定不服的，现行《教育法》、《高等教育法》、《行政诉讼法》都没有明确规定可以提起行政诉讼。背后的理论基础是特别权力关系论（2）我们的观点：内部行政行为应该接受司法审查第一，《行政诉讼法》并未明示内部行政行为不接受司法审查。第二，从影响程度来看，内部行政行为对行政相对人的影响有时并不亚于外部行政行为。（违反交通规则的5元罚款与退学的决定）第三，国际上有将内部行政行为纳入司法审查范围的先例（如法国）。第四，无救济即无权利。第五，现行的司法实践已经表明了这一点。随着宪政理论、人权保障和法治国理论的发展，传统的“特别权力关系理论”已经在大陆法系国家受到了普遍的批评和挑战，特别权力关系逐地弱化或部分消亡，内外部行政行为之间的界限日渐模糊。田永案一方面认定了大学对学生的处分应是内部行政行为，另一方面主张应受到司法审查。一审法院适用了国家教委发布的《普通高等学校学生管理规定》第12条：“凡擅自缺考或考试作弊者，……应予以纪律处分。”二审法院认为：“学校依照国家的授权，有权制定校规、校纪，并有权对在校学生进行教学管理和违纪处理……”纪律处分属于行政处分的范畴，行政处分属于内部行政行为，而行政处罚属于外部行政行为。田永案表明：司法审查的触角已经从外部行政行为延伸到内部行政行为。（二）从刘燕文诉北京大学案和刘燕文诉北京大学学位评定委员会案看高等学校的行政主体地位刘燕文案案情：系论文答辩委员会：“授予刘燕文博士学位，建议刘燕文对论文作必要的修订。”系学位评定委员会：应到13人，实到13人，同意授予刘燕文博士学位者12人，不同意授予刘燕文博士学位者1人，表决结果为：建议授予博士学位。北京大学学位评定委员会：应到委员21人，实到委员16人，同意授予刘燕文博士学位者6人，不同意授予刘燕文博士学位者7人，3人弃权，该次会议将3票弃权票计算在反对票之中，其表决结果为：校学位评定委员会不批准授予刘燕文博士学位。据此，给刘燕文颁发博士研究生结业证书。刘燕文于1999年9月24日以北京大学学位评定委员会不批准授予其博士学位为由向海淀区人民法院提起行政诉讼。同日，又以北京大学拒绝颁发博士研究生毕业证书为由向海淀区人民法院提起行政诉讼。海淀区人民法院作出判决：（1）撤销被告北京大学学位评定委员会1996年1月24日作出的不授予原告刘燕文博士学位的决定；（2）责令被告北京大学学位评定委员会于判决生效后3个月内对是否批准授予刘燕文博士学位的决议审查后重新作出决定。同日，对第二个行政诉讼案件作出判决：（1）撤销被告北京大学1996年1月为原告刘燕文颁发的（96）研结证字第001号博士研究生结业证书；（2）责令北京大学在判决生效后2个月内向刘燕文颁发博士研究生毕业证书。1、讨论的问题之一：北京大学是否具有行政主体地位？一审法院判决书认为：根据我国法律规定，高等学校对受教育者有进行学籍管理等权力，有代表国家对受教育者颁发相应的学业证书、学位证书的职责。高等学校作为公共教育机构，虽然不是法律意义上的行政机关，但是其对受教育者进行颁发学业证书与学位证书等的权力是国家法律所授予的，其在教育活动中的管理行为是单方面作出的，无须受教育者的同意。根据《教育法》第28条、第29条的规定，学校作为教育者享有按照章程自主管理的权利，行使对受教育者颁发相应的学业证书的权利，同时还有义务保护受教育者的合法权益，并依法接受监督。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第25条第4项的规定，由法律、法规授权的组织所作出的具体行政行为，该组织是被告。北京大学作为国家批准成立的高等院校，在法律、法规授权的情况下，负有代表国家对受教育者颁发相应的学业证书的权力，北京大学在依法行使这一法律授权时，其作出的单方面的管理行为，属于《中华人民共和国行政诉讼法》规定的可以提起行政诉讼的具体行政行为。2、讨论的问题之二：北京大学校学位评定委员会是否是行政主体？是否具有独立的法律人格？（1）一审法院的判决北京大学根据《中华人民共和国学位条例》第9条的规定，设立北京大学学位评定委员会，北京大学学位评定委员会依据《中华人民共和国学位条例》第10条第2款的规定，依法行使对论文答辩委员会