规范性文件的若干法律思考

规范性文件的若干法律问题研究莫旗法制办摘要：规范性文件在学理上存在较大的争议，各部门、各地区对规范性文件所包括的内容认识不一，但是其在依法治国、依法行政方面具有重要作用。在实际工作中，各单位对规范性文件的范围界定上存在不同的认识，如何更加准确的界定规范性文件，特别是行政性规范性文件，对于发挥规范性文件在实践中的作用具有重大意义。关键词：依法治国依法行政规范性文件行政规范性文件特点随着依法治国方略的深入实施，比较完备、科学合理的中国特色社会主义法律体系已经逐步形成，国家、社会团体及个人在中国特色社会主义法律体系的的框架下有条不紊的依法从事各项活动，使的国家和社会生活各方面都有了法律的保障。规范性文件在政府机关依法行政、依法治国中具有不可替代的作用，更在中国特色社会主义法律体系中具有重大的现实的指导意义。我们所说的规范性文件在学理上争议较大，在实践中不同的部门对该问题也理解不一。笔者认为，规范性文件可以分为：法律法规性文件、行政规范性文件和一般规范性公文三类。法律法规性文件，即通常所称的“法”，是我国目前具有法律法规效力文件的总称。由宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章等层次组成。行政规范性文件，俗称“红头文件”，概念有广义和狭义之分。广义的行政规范性文件，指所有国家行政机关依法制定的具有普遍约束力的决定、制度、规定、办法等行政文件，包括行政法规和规章在内。狭义的行政规范性文件，指除行政法规、规章外，国家行政机关为执行法律、法规和规章，对社会实施管理，规范公民、法人和其他组织行为，依法定权限和法定程序公开发布的具有普遍约束力、可反复适用的决定、命令等行政文件。一般规范性公文，是法律法规类文件之外的所有规范类公文的总称。在我国现阶段主要包括：第一类，无立法权的国家行政机关所制定的规范类公文，亦称行政规范性文件，如无行政法规或者规章制定权的行政机关制定的具有普遍约束力的决定、命令类公文；第二类，党团组织和其他国家机关及社会组织所制定的规范类公文；如政党的规范类公文，无法律或者地方性法规制定权的国家权力机关的规范类公文，军事机关、审判机关、检察机关的规范类公文，社会团体、行业组织的规范类公文等；第三类，有立法权的国家机关所制定的不属于法的范畴但也具有规范性的公文。如立法机关不是通过立法程序所制定的仅在本机关内部通用的某些制度、规定、办法等；第四类，企事业单位所制定的规范类公文。有上述概念可知，规范性文件是上位概念，是宏观的统称，而行政性规范性文件是下位概念，是规范性文件的一种。而在实践操作中，我们所说的规范性文件多指行政性规范性文件，即指没有行政法规和规章制定权的国家行政机关为实施法律、法规和规章而制定的具有普遍约束力的决定、命令、行政措施等。作为规范性文件中最重要的一种，在社会生活中存在数量最大的行政规范性文件其主要具有如下特点：（一）制定主体的广泛性与特定性。必须是行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织才有权制定规范性文件，这些有行政职权的单位又称行政主体。一般而言，各级政府公布的行政执法主体有资格发布规范性文件。《内蒙古自治区规范性文件制定和备案审查办法》第二条本办法所称规范性文件，是指各级人民政府及其派出机关、旗县级以上人民政府所属工作部门和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，依据法律、法规、规章和上级行政机关的决定、命令，依照法定权限和程序制定、发布的，在本行政区域内相对稳定的行政文件。旗县级以上人民政府及其所属工作部门制定的内部事务管理制度、向上级行政机关的请示和报告、对具体事项所做出的行政处理决定以及其他不具有普遍约束力的行政文件，不适用本办法。《莫旗行政机关规范性文件执法程序规定》第二条本规定所称行政机关规范性文件（以下简称规范性文件），是指旗、乡镇人民政府和旗政府工作部门，根据法律、法规、规章和其他上位法（包括上级规范性文件）的规定，在其法定权限内指定的规范行政管理事务，公开发布并反复适用，具有普遍约束力的文件。根据上述规定可见，规范性文件的制定主体范围十分广泛，同时制定主体兼具有特定性。只有各级人民政府以及县级以上人民政府的工作部门，包括法律、法规授予行政管理职权的组织、机构才有权制定规范性文件，其他任何单位或个人无权制定。这就把无行政主体资格的议事协调机构、部门派出机构、部门内设机构排除在制定规范性文件的主体范围。（二）规范性与强制性。所谓行政性规范性文件的规范性，包括一下两个方面内容：1.制定主体的规范性。即为行政管理之需要，行政机关是宪法确认的规范性文件制定主体。根据宪法和组织法的规定，在实施法定职责范围内的行政管理中，县级以上人民政府及其工作部门和乡、民族乡、镇的人民政府均有权制定规范性文件。而对于开发区管委会、街道办事处的制定主体地位，综合各地情况看，都是通过政府规章进行授权；依据法律、法规、规章授权进行行政管理的组织，也可以制定规范性文件。2.制定程序的规范性。各行政主体制定规范性文件必须在法定职权范围内，并且制定过程也必须合乎有关程序性规定。尽管法定程序各地规定不同，但省一级基本上在备案方面有有法规或规章的规定，如内蒙古自治区2004年人民政府第135号令《内蒙古自治区规范性文件制定和备案审查办法》在制定和备案审查方面都做了比较详细的规定。这里所说的规范性文件效力上强制性，是指针对不特定的多数人且能够反复适用，对于违反该规范性文件的行政相对人应受到相应的行政制裁措施。行政机关制定的内部管理制度，技术操作规程，人事任免决定，对具体事项的通报、通知以及行政处理决定等文件，因不具有该特性而排除在规范性文件之外。（三）效力的多层次与从属性。规范性文件的制定主体众多、适用范围不同，从而导致其效力具有多层次与从属性。各级行政机关制定行政规范性文件时，不得与上级行政机关已经制定的规范性文件相冲突，同时不得越权制定规范性文件，否则制定出来的规范性文件将归于无效。下级行政机关制定的规范性文件需报上级行政主管机关审查，从属于上级行政机关。这一特点是行政性规范性文件所具有的特殊属性。此外，行政规范性文件还具有以特征：一方面，在行政管理领域：1.对行政相对人具有拘束力和强制执行力；2.对行政机关本身具有确定力；3.是行政复议机关审理复议案件的依据；另一方面，在行政诉讼领域：1.行政诉讼当事人可以以行政规范性文件作为论证相应具体行政行为未发货合法的依据；2.人民法院审理行政案件，对具体行政行为合法性进行审理时，应同时审查具体行政行为所依据的规范性文件的合法性；3.人民法院在判决的正文中，不宜直接应用行政规范性文件的条文，但在判决的理由的部分，可以指出具体行政行为所依据的合法的行政规范性文件；笔者认为，作为政府法制工作战线上的一员想要全面把握行政规范性文件内涵仅仅基于上述概念及特点还远远不够，我们还应将行政规范性文件与广义的法律做一下区分并着重掌握行政规范性文件的类法律性。所谓行政规范性文件的类法律性，笔者认为是指行政规范性文件与法律相比，具有以下相似之处：1.行政规范性文件针对的对象具有抽象性和不特定性，他不针对某一具体的行政相对人，但在一定的时间和范围内对公民、法人和其他组织产生普遍约束力。2.行政规范性文件具有反复适用性，规范性文件在同一事务上对于不同的对象可以反复适用，而且不是适用一次就归于终结。3.行政规范性文件具有对外性，它是行政机关对外做出的抽象行政行为，涉及到公民、法人和其他组织的权利、义务的。而行政机关内部行为不属于规范性文件的范围。上述行政规范性文件的类法律性特征，今后在我们政府法制的实践工作中对于规范性文件的制定、审查和备案等具有现实的指导意义。我们通过上述的几个方面对行政性规范性文件有了一个比较清晰的认识，行政规范性文件的存在不但对上位法具有明确和细化的作用，给我们实际工作中提供指引；同时它的存在弥补了法律的不足，并且符合行政管理日益复杂化、专业化和现实生活的动态多变的趋势。正因为行政规范性文件的存在在理论和实践上具有重要意义，笔者认为，作为政府法制部门的工作人员应加强对行政规范性文件的认识，同时做好规范性文件的审查和备案工作，在工作实践中进一步加强理论学习，积极主动的适应纷繁复杂的行政管理活动。