国外城管执法特色及借鉴

国外城管执法特色及借鉴城管无小事！无论是压倒一国政权的“茉莉花革命”小商贩，还是在美国金融危机和欧债危机形势下的“占领华尔街”等市民游行示威，都在不断考问着城市管理部门的执法效能。在漫长的城市化进程中，许多国家都探索出一整套适合于本国国情的城市管理执法体系，不断破解诸多城市发展难题，以人为本、和谐发展的理念构筑、维系着城市健康、有序、和谐地发展。其中，许多国外的城管执法措施值得我国借鉴。（一）各具特色的城管执法法律权威保障。在国外，尤其是西方发达国家的城管执法权威性强，拥有较完善的相关法律体系的支撑，对城管执法的法律授权充分、翔实。但是，执法人员一般没有裁定权，相关违法案件的终极裁定权在法院。美国的城市管理法律体系完备、执法监督严格。美国的各个城市都依据国家、州、郡的法规制定了地方性的具体法规，对利益相关者的权利和义务均有明确规定。例如，除了道路、交通类的一般性法律外，美国纽约还专门制定了《纽约市摊贩管理条例》和《摊贩保护第一修正案》，明确规定了摊贩获得营业许可条件、许可的营业项目、营业时间、营业地点、摊位结构、食品卫生要求及操作规范、相关责任与义务、收费与处罚依据等，使摊贩和执法者均有依据，从根源上避免了异议和冲突。亚洲国家更多的是通过关于食品卫生、道路等法规和纲领性文件来规范摊贩行为。日本最为典型，其《轻犯罪法》《食品卫生法》《道路交通法》《道路法》和地方的纲领性文件共同构成了详尽的城市管理法律体系。《轻犯罪法》规定了34项轻犯罪，包括潜伏于无人的住宅、建筑和船舶内，携带凶器、作案工具，给公众造成干扰的流浪者，在公共场合对他人动粗或者恶语相向，丢弃对人存在危险的动物，随地吐痰和大小便，随便丢弃鸟兽尸体和污染物，妨碍他人通行等。如果有人触犯了该法律，可处以拘留并罚款。根据这部法律，几乎所有不文明的行为都可以被惩罚，对规范居民行为，加强城市管理发挥了很大作用。日本、新加坡等亚洲国家的城管法律、法规虽然没有欧美发达国家明晰，但在进行摊贩管理方面非常细化并实施严格，保证了管理的效果。（二）有限授权的权威执法，注重执法效能。西方国家普遍重视城市管理部门的组织协调和运作，强调综合执法效能。德国公共秩序管理局拥有强大的信息资源和人力资源，其权限在一定程度上超过警察局。因此，在德国，公共秩序管理局可以组织和协调政府各相关部门，甚至调配警察局的部分警力。德国高度的城市化水平与公共秩序管理局强大的组织协调功能和良好的运行机制密不可分。（三）自始至终的公众参与。美国“城管”在执法过程中，需要遵守一系列的程序，公众参与度很高。通过居民投诉、其他机构提供信息、当地稽查员巡视、在特定区域的系统检查等多种途径，一些潜在的违规行为会露出蛛丝马迹。一旦接到投诉，该领域检查员会开始调查，确定是否存在违规行为。如果存在违规行为，检查员会口头或者书面通告当事人。如果有多项违规行为的话，当事人会收到违规行为名单列表和一份传讯通知书。公共服务和社区指导委员会将举行听证会，充分听取当事人和各方的意见。比如，有关建筑物和环境问题，根据违规状况的严重程度，“城管”部门可采取以下措施：限期纠正违规行为、提起法律诉讼、发布当事人搬出房屋的命令、将房屋征用为国有。公共服务和社区指导委员会将举行征用听证会。在听证会上，当事人可向委员会请求延期纠正违法行为。但如果委员会正式宣布征用该建筑，所有相关方将会收到10天内拆毁该建筑物的挂号邮件。如果拒不执行，“城管”将强制执行，由当事人承担拆除费用，费用根据该建筑物所处地区的物业税收取。（四）降低成本，提高效率，倡导市场化运作。发达国家政府部门的权力和可以利用的资源相对有限，为了提高城市管理的效率和效益，积极引入市场机制，整合城市区域内的社会资源，充分调动企业参与城市管理的积极性和创造性。通过合理授权和分权，形成政府与市场、政府与企业之间的良性互动。在社会职能的履行方面，政府被定位于保证社会服务的公平、合理等宏观调控角色上，将部分职能配置给中介组织，减轻政府的负担，降低运作成本，并提供更多的公共服务产品。在美国，通过引入市场机制、推动公众参与、严格依法办事、采用信息技术等措施，使各种公共管理资源得到有效整合和利用，形成了政府宏观调控、提供服务和保障，企业和其他社会组织积极介入，利益相关者和市民广泛参与的“三位一体”的城市管理联动机制和格局。（五）调动管理相对人的积极性，实行自律运行机制。随着城管执法的多元性和复杂性增强，有些国家不断拓展城市管理的管理者范围，适当调动了被管理者的积极性，使被管理者适当实现角色对调。韩国在这方面先行一步，充分发挥摊贩协会的作用。一是由于各类规范和处罚都在获得许可时被清楚地列明，摊贩与警察之间就犯错问题较容易达成共识；二是由于摊贩都会加入协会，通过群体的力量向市政管理部门和议会施压来争取权利，很少有单个摊主与管理者发生冲突；三是由于摊贩获得资格还需要经过邻居（摆摊区域的土地或房产拥有人）的同意，再加上摊贩素质较高，不会发生摊主与邻居的冲突；四是由于政府和主管部门对摊贩的服务，既可以通过改善摊贩的设施条件来提高其服务能力，使街道的卫生更有保障，又可以有效地缓解管理者与摊贩之间的紧张关系。某些国家的摊贩协会不仅维护小商贩的权益，还努力对摊贩进行培训，为他们提供事业发展的机会。这个做法很值得我国的综合执法部门借鉴。（六）高标准，严要求，城管执法人员的从业标准不断提高。基于公共卫生和安全领域的一般原则，美国“城管”在招聘和培训时，对从业人员的教育背景、工作经验和法律法规熟练程度均有严格要求。候选人必须具备一定的资格和能力，能够保护居民免受违章建筑、土地滥用、环境破坏以及任何可能危害公共卫生的违规行为的侵害。教育背景。美国“城管”的学历要求至少在高中以上，最好拥有与岗位相关专业的大专文凭。这些相关领域包括犯罪学、公共安全、公共卫生、土木建筑等。工作经验。美国“城管”部门希望候选人有行政执法经验或相近领域的工作经验。同时，对相关领域的法律、规章的了解和实践也非常重要。公共卫生。卫生法规是执法人员培训的重要方面。总的来说，美国“城管”的主要职责就是为了保障公共卫生和安全。这项管辖权包括很多方面，如食品卫生安全条例、动物管理问题等，所以对于这些方面的法规和实践经验的培训必不可少。熟悉执法的一般范围。任何接受行政执法能力培训的人都必须熟悉常见的违规行为。经过多年的工作积累，“城管”部门将常见的违规行为列了一个条目，主要包括随处丢弃垃圾、建筑物地界和围墙、游泳池许可证、废旧车辆、街头涂鸦、义务排水灌溉指导等。房屋和公共卫生问题。美国“城管”要处理很多有关房屋和公共卫生方面的问题，所以也会进行这方面的专门培训，主要涉及的违规行为一般包括火灾和健康危害、公共安全妨害、房屋建筑隐患等。（七）注重规划，强调规矩。在美国，市政当局每年都会通过网站或其他公告形式，公布可供申请的小摊贩数量和地点。数量和地点都是经过科学规划的，既不能影响当地交通和周围民众的生活，也要照顾到有足够的客流量。因此，地点大多设在大道边或重要景点旁。作为华盛顿核心地所在的白宫，更是摊贩云集之地。对于这些小摊贩，市政当局会有一定的优惠，每季度的执照费也就三四百美元。如果年销售额达不到最低标准，还会减免部分税收。但这是有前提条件的，比如商贩必须按章纳税，快餐经营者必须确保食品卫生。每天都会有卫生官员抽查食品的卫生状况，如果不合格，摊位就会被撤销。韩国政府对路边小摊采取区域规划管理的办法，将市区划分为三类：第一类为绝对禁止区域，主要包括道路干道、火车站、汽车站、广场、人行道和车道不区分的辅助干线道路等。第二类是相对禁止区域，对摊位的规模、摆摊的时间和经营的范围有一定的限制，对在此摆摊的申请会严加管理。第三类是诱导区域，一般包括和住宅区分离的城市中心外围的空地、车辆很少通行的河溪两侧道路、经过长时间形成的传统市场内的道路。政府一般允许在这些地方摆摊设点，但对营业时间和经营范围也有限制。巴黎市对跳蚤市场的管理方法也很有效。巴黎市区接近环城路的各个城门附近的街道，在一周时间内被分别辟为举办跳蚤市场的地点，相关的交通管制方案会被提前公之于众。这一措施已经形成制度，定时、定地、轮流举办，有效规范了商贩的行为，方便市民。为保证交通安全，相关路口会设立告示牌，说明当天有跳蚤市场，请开车人绕行。这类跳蚤市场一般是在周末举办，请警察和消防队来维持秩序。在管理逐步走向规范化、法制化和现代化的过程中，跳蚤市场不仅没有减少，还扩大到了全国各个城镇和村庄，其功能和种类也有所增加。目前，我国城市化进程加快，城市人口急剧膨胀，各种社会矛盾显现，我国城管执法工作面临着时代和现实的双重挑战和机遇。深入研究其他国家的城市管理执法体系，认真学习各国城管综合执法的特色做法，找出我国城市管理综合执法的不足，对于我国完善城管综合执法法规体系，创新执法工作思路，更加充分地发挥城管综合执法对我国城市和谐稳定发展的重要作用具有现实意义。第一，学习国外城管执法的民生理念。各国政府均将民生问题提到确保社会稳定的重大问题的高度加以重视，“百姓是天，为民管理”“亲民、长效、和谐”的核心价值理念是城管执法中的指导原则。在此基础上，许多国家的法律虽然严格，但是如果某些法律有明显损害公众利益之处，政府会及时修改或者调整法律，而民众会自始至终参与法律的制定和修改。这种“弱势”思维的引领使城管执法既严厉又合情合理，民众的支持和配合度很高。第二，我国城管执法要有强有力的法律支撑。无论是美国的市场驱动机制、欧洲的公共城管协调，还是韩国、日本的区域管理模式，其城管执法行为均有明确的国家级法律授权，执法人员身份明确，多为国家公务人员，执法范围、内容等规定细致入微。和这些国家相比，我国城管执法缺乏强有力的法律支撑，城管执法的权威性不足。第三，我国城管执法应效仿国外，引入市场机制，建立政府与企业的合作关系。城市的迅猛发展给政府带来的挑战日益显露，管理资源和资金是政府不得不重视的问题，而适度引入市场机制，促进政府与企业的合作是有效解决政府城市管理难题的有效途径。在许多发达国家和地区，政府部门通过和私人机构之间的协议，向私人机构颁布特许，允许其在一定时期内筹集资金建设某一城市基础服务设施，并管理和经营该设施，而政府则负责制定基础设施服务运营标准，并加以监督，极大地节省了政府管理成本。政府通过合理授权和分权，就可以充分调动企业参与城市管理的积极性和创造性，形成政府与市场、政府与企业之间的良性互动。第四，弱势群体的自律机制是城管执法的有益补充。在我国，对摊贩经营活动的管理一直是城管执法的难题之一，可以效仿韩国等国家政府部门的做法，充分发挥摊贩协会组织的作用，促其自律，调动自我管理的主动性和与政府直接沟通的积极性，有效避免商贩与执法人员的直接冲突。