第六章--国家公务员制度案例

第六章国家公务员制度•一、公务员、公务员制度及其相关范畴★1、公务员“公务员”一词系“CivilService”的中文译名。“CivilService”用于具体指某一国家的同类人员时有不同的译名，如英国称文官、美国称文职人员、法国称公务员、阿根廷称公职人员。此外，还有用“政府雇员”指称部分公务员(如美国)。◆(一)仅指行政机关常任文职人员英国“文官”一词，是指不与内阁共进退、一般需经公开竞争考试，一经择优录用无过失即可长期任职的文职人员，有时也专称为“常任文官”。英联邦国家及那些曾经是英国殖民地其后独立的国家(如新加坡)，其公务员所指范围，大都与英国相同。从各国公务员所包括的人员范围看，大致可以分如下几种情况：◆(二)仅指行政机关的文职人员美国行政部门的官员统称为“文官”，包括通过政治任命产生的部长、副部长、独立机构的长官等，他们或者由总统任命经参议院通过，或者由总统直接任命。这些通过政治任命产生的官员在每次总统换届时，都必须经过重新任命，才能履行职权。因此，在美国又把那些非政治任命的官员称为“职业文官”，其范围与英国常任文官相一致。“职业文官”近年来常被“政府雇员”一词所取代。◆(三)指一切国家工作人员法国、日本等国的公务员范围，包括一切为国家工作的人员，它不仅包括行政机关，也包括立法、司法等国家机关的工作人员，还包括所有国有企、事业单位的工作人员，即凡属由国家财政负担的国家工作人员皆称为公务员(但不包括工勤人员)。需要指出的是，在这种情况下所指的公务员，在管理上是有区别的。法国将公务员分为两大类：适用公务员法的公务员和不适用公务员法的公务员。前者的范围基本上相同于英国的常任文官，后者则另有其相应的管理法规。★2、公务员制度公务员制度是国家为实现对公务员的科学管理而建立的一系列具体制度的总称。它包括三个方面：◆管理机关的设置、职权配置及所形成的管理体制；◆为便于管理而建立的人事分类制度；◆为实现管理目标，依据影响管理因素形成的机制而建立的各种具体管理制度(如录用、考核等项制度)。•现代公务员制度，通常都认为源于19世纪中叶形成的英国现代文官制度，其后美国、德国、法国、日本等国先后在此基础上建立了各自的公务员制度，至20世纪下半叶，不少新独立的原殖民地国家也采用了公务员制度。•19世纪以前，英国在封建君主专制制度下，国王集立法与行政大权于一身，官员是国王的臣仆，人事上实行的是“恩赐官职制”。•19世纪初英国议会逐渐成为最高权力机关，取得对重要官吏的任免权。政党轮流执政，官职成为政党胜选后的战利品，形成引起人们反感的“分肥制”。•本着公开竞争考试和择优录用的精神，英国经过一系列调查研究，于1855年和1870年先后两次颁布改革文官制度的“枢密院令”，确立了以“公开考试，择优录用”作为文官制度改革的原则，并做出了许多具体规定。•人们通常把1870年的第二个枢密院令，作为英国近代文官制度确立标志，同时也是现代第一个常任文官制度的建立时间。•在这以后，又通过一系列新的改革规定，逐步使之完善。•美国在19世纪时，国内民主政治发达，但吏治混乱，行政效率低下，引起大众广泛不满，其根源在于总统制政体规定总统有权任命行政官员，形成总统胜选后以行政职位作为对其支持者的酬劳。•人们对这种“政党分肥制”的强烈不满，导致美国在19世纪后半叶仿效英国实行文官制度改革，于1883年通过《文官制度法》(即彭德尔顿法案)，开创了美国现行的文官制度。•法、德两国早在18世纪时就已建立较为完善的封建官僚制度。在两国建立资产阶级政权后，封建官僚制度经过部分改造，被继续保留。•从19世纪后半叶开始，法国曾多次试图建立统一的现代文官制度，但都未能成功，直到20世纪中叶第二次世界大战后，法国才于1946年10月参照英国经验，颁布了统一的《公务员总章程》，建立了统一的现代公务员制度。•德国则在1950年颁布《德国联邦公务员法》(1953年义通过了一部永久性的联邦公务员法)，建立现代公务员制度。•日本在明治维新后，仿效普鲁士在改造原官僚体制基础上建立新的封建官僚制度。第二次世界大战结束后，1947年日本政府制定一部《国家公务员法》。它是在美国占领下，根据美国方面的建议，在搬用美国体制的同时，对旧文官制度中的某些内容作了保留，形成的一种混合体。•我国是1993年开始建立公务员制度。★3、公务员管理机制公务员管理机制包含许多内容，最重要的有：◆更新机制◆保障机制◆激励机制★4、公务员制度的指导原则一般原则：◆公开原则◆公平原则◆公正原则◆法治原则西方国家公务员制度的特有原则：◆政事分类原则：这一原则明确地将公务员分为两类，即政务类公务员与事务类(也有称业务类的)公务员。政务类公务员通过政治任命产生，有一定任期，随政府的轮换而进退。事务类公务员通过考试(或考核招聘)，由行政机关录用，实行常任制，在一般情况下为终身任职，政府轮换不影响其职务变化。◆政治中立原则：政治中立原则主要适用于常任的业务类公务员。政治中立原则要求常任的业务类公务员在政治上保持中立，因此，他不应参加任何政治活动，不应支持反政府的政治活动，不应发表任何政见，不应公开对政府政策措施提出批评性意见，不能参加政治性竞选活动。在公职选举中只行使选举权，若要竞选公职，需先辞去其职务。◆功绩晋升原则：功绩晋升原则要求事务类公务员的晋升(包括职位晋升与级别晋升)，都必须建立在考核的基础上，依据其功绩进行晋升。中国的特有原则：◆坚持四项基本原则◆党管干部的原则◆德才兼备原则•二、中国国家公务员制度★1、概述◆（1）干部人事制度改革•建国以来的干部人事制度萌生于革命战争年代，定型于20世纪50年代初。干部：治人者群众：治于人者全社会分为两类人•在建国初期，为实现全国政治经济的统一，完成社会主义改造和有计划地开展大规模的经济建设，这种干部人事制度也提供过强有力的组织保证。•然而，随着社会主义建设事业的深入发展和政治、经济形势的不断变化，这种干部人事制度显然已难以适应客观形势的发展和变化，其不足之处日益明显地暴露出来。中国以往干部人事制度存在的主要问题•（1）干部队伍笼统庞杂；•（2）管理权限过于集中；•（3）管理方式陈旧单一；•（4）管理制度很不健全；•（5）缺乏监督机制。由于上述弊端的存在，就导致了三“难”：一是优秀人才难以脱颖而出；二是平庸无为者难以淘汰；三是用人问题上的不正之风难以根除。◆（2）国家公务员制度的建立与实施状况建立国家公务员制度的主要措施有三项：一是撤销劳动人事部，组建国家人事部,使国家人事部成为国家公务员的最高管理机构。二是建立国家行政学院和若干地方行政学院，作为国家公务员的培训机构。三是制定《国家公务员法》。《国家公务员暂行条例》于1993年4月24日由国务院第二次常务会议通过，并于同年10月1日起正式实施。根据条例规定，国务院制订了《国家公务员制度实施方案》体确定了国家公务员制度的实施范围、实施步骤和实施方法。自此开始，中国国家公务员员制度正式建立。2003年8月13日中组部、中宣部、人事部在北京联合召开纪念《国家公务员暂行条例》颁布１０周年座谈会。•根据条例规定，我国国家公务员是指各级国家行政机关中除工勤人员以外的工人员作。但在实际操作中，按国家公务员制度进行管理的对象为三种：一是各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员，这类人员按照国家公务员制度进行管理；二是各级党的机关、人大机关、政协机关、群众团体机关中除工勤人员以外的工作人员，这类人员参照国家公务员制度进行管理；三是行使政府行政职能的事业单位中除工勤人员以外的工作人员，依照国家公务员制度进行管理。上述三类人员分别“按照”、“参照”、“依照”国家公务员进行管理，人们习惯上称为“三照对象”。国家公务员制度建立至今，已有十多年。如果要做一个总体评价的话，可以说成绩不小，问题不少。十多年来的主要成绩：•一是管理法规体系初步形成。•二是“凡进必考”机制基本建立。•三是激励机制开始运行。•四是奖励制度发挥有效作用。•五是竞争上岗制度逐步推开。•六是轮岗、回避初见成效。•七是“出口”初步畅通。•八是培训开始进入轨道。•九是政纪约束机制发挥作用。•十是公务员权利有了保障。实施中的主要问题：•一是职位分类尚不科学，分类管理模式没有建立。•二是“进口”不严，“出口”不畅的问题继续存在。•三是知识化与专业化不够的问题尚存。•四是公务员职业发展渠道过于单一。•五是有些单项制度的可操作性不强。◆（3）特点分析横向上同西方文官制度相比较，中国公务员制度的特点为：一是坚持党的领导，不搞“政治中立”。二是公务员是双重利益的代表者和维护者，不是独立的利益集团。三是不实行“两官分途”的做法。纵向上同以往中国干部人事制度相比较，目前实行的国家公务员制度的特点为：一是体现了分类管理的原则。二是注入了科学的激励竞争机制。三是建立了正常的新陈代谢机制。四是强化了勤政廉政的保障机制。五是初步形成了一套公务员管理法规体系。★2、国家公务员的组织机制◆（1）职位分类•新中国实行的干部人事分类制度从某种意义上讲，亦属于品位等级制范畴，它是在建国初期由供给制改成工资制的基础上逐渐形成的。•行政人员分类体系主要由“行政级别体系”和“职务等级体系”两部分组成。•1955年的行政级别从国家主席到基层政府工作人员共分为30级(后改为24级)。整个行政级别体系体现了双重含义：其一是官品等级，其二是工资等级。•根据1983年劳动人事部干部统计分类情况来看，干部职务等级体系为以下结构：首先把各级行政人员分为中央级，省、直辖市、自治区级，省辖市、专区行署、自治州级，县(市)级，乡(镇)级五个层次；其次在各层次中分别设立若干职务等级，如正副省长、部长级，正副司局级，正副县长、处长级，正副科长级等。•这种以等级分类为主的干部人事分类制度存在的最大问题是：过分偏重各种等级体系的建立和区分，忽视了关于工作特点的分析以及关于职位标准的制定。•第一，进行职位设置。•第二，制定职位说明书。根据《国家公务员暂行条例》和有关规定，职位分类的基本内容包括：◆职位说明书包括以下六个方面的内容：一是职位名称。例如：办公厅秘书处信息工作主任科员。二是职位代码：指每一个职位的代表号码。例如：海关总署关税司国际关税处处长职位的代码为：415——03——07。415是国家标准中规定的海关总署代码，03是海关总署规定的关税司代码，07是该职位在关税司中的顺序号。三是工作概述：按照工作项目简要说明工作的内容、程序、职责及权限。四是所需知识能力：完成本职位工作所需的学识、才能、技术和经验。必须以职位的工作需要为依据，不是按现有人员的情况认定。五是转任和升迁的方向：职位上的任职人员按照业务一般要求可以转任和升迁的方向。六是工作标准：每个工作项目所应达到的质量和数量的基本标准。。•第三，确定职务。国家公务员的职务分为领导职务和非领导职务两类，非领导职务是指办事员、科员、副主任科员、主任科员、助理调研员、调研员、助理巡视员和巡视员。第四，确定级别。国家公务员的级别，按照所任职务及所在职位的责任大小、工作难易及国家公务员的德才表现、工作实绩和工作经历确定。《国家公务员暂行条例》中，将国家公务员的级别分为15个等级。级别与职务有一定的对应关系，其对应关系如下：•国务院总理：1级；•国务院副总理，国务委员：2—3级；•部级正职，省级正职：3—4级；•部级副职，省级副职：4—5级；•司级正职，厅级正职，巡视员：5—7级；•司级副职，厅级副职，助理巡视员：6—8级；•处级正职，县级正职，调研员：7—10级；•处级副职，县级副职，助理调研员：8—11级；•科级正职，乡级正职，主任科员：9—12级；•科级副职，乡级副职，副主任科员：9—13级；•科员：9—14级；•办事员：10—15级。◆(2)管理机构及其监控●管理机构及其职责•中国国家公务员管理机构的类型属于折衷型。一方面，在国务院设置了相对独立的人事部，负责国家公务员的综合管理工作；在县级以上地方人民政府内也没立了直属的人事厅、局、处、科，负责本行政辖区内国家公务员的综合管理工作。另一方面，在国务院各