重构我国农业合作社的若干法律问题探讨(蒋学跃)

1重构我国农业合作社的若干法律问题探讨蒋学跃湖南大学法学院副教授上传时间:2007-2-10关键词:重构农业合作社路径选择法律问题内容提要:随着我国加入世界贸易组织和原有的家庭联产承包责任对农业生产力的潜力挖掘走到了尽头，我国农业生产的发展面临着巨大的危机和挑战。发展农业和提高农民生活水平目前最为可行的办法就是建立完善的农业合作社。由于我国原有的社区性农业合作经济组织先天性的缺陷决定了我们很难将其改造成传统的合作经济组织，因此发展和引导农村领域的新型合作经济组织就成为最为可行的路径。在发展新型农业合作经济组织过程中首要的是解决其名称的确定、登记、成员的身份和章程问题。一、问题的提出中国农民一直都是多灾多难，农业、农民和农村问题可以说一直都是伴随着中国社会的发展。但是在我们经济迅速发展和人民生活水平逐步提高的今天，这些问题以从未有过的严峻程度凸现在我们的面前，触动着我们的敏感神经。农村真穷，农民真苦，农业落后。“三农”问题已成为当今中国最迫切需要解决的问题，一时间也成为了理论界的热门话题，农业的落后和农民的贫穷已经被提升到关涉社会稳定和和谐发展的层面加以讨论。从历史的角度而言，自七十年代末，中国农村实行家庭联产承包责任制为内容的双层经营模式，农村经济和农民生活都有了很大的改善。但我们发现家庭联产承包责任制现在已经无法适应农业现代化发展的要求，更无法满足农民在实现温饱之后对更高生活水平的追求。从一些经济数据来看，农民的生活水平在上个世纪80年代末期之后就再也没有发生实质性的改善，并且可以说在一定程度上可以说是倒退的。我们也许可以将这些归结为我国农村人口太多、农民素质太低的缘故，但是我们不得不承认的一点的是，农业生产力的落后在很大程度上还是因为我们没有供给一种可以在更大程度上解放农业生产力和挖掘农业生产潜力的制度，这是造成农业生产落后的最大原因。国务院在改善农民的生活水平和提高农业生产力水平方面所作的最直接的措施是减免农业税。但是在我们看来目前更为紧迫的工作是挖掘农业生产自身的潜力，而制约农业生产力进一步发展的重要瓶颈就是我国农业合作社制度的缺失。发达国家农业的发展历史研究向我们证明，没有一个为农业生产的产前、产中、产后提供周到服务的农业合作社，一个国家的农业是不可能走向现代化的，即使将来的农业人口再少也无法实现农民富裕。目前的形势更为严重是，我国已经加入世界贸易组织，农业面临的是国际化的激烈竞争。没有一个完善的农业合作社为依托的农业生产在这种世界一体化格局的竞争中必然处于劣势。当然，我们也承认建立一种完善的农业合作社制度不能完全解决面前农村中存在的所有问题，如前文所指出的农村的教育事业、水渠的修缮等，这些应该属于整个国家财政转移支付的内容，而不可能是农业合作社所承担的职能，因为合作社的主要职能就是为单个农业生产提供服务，而绝不是整个社区的公益事业建设。但是如果我们的农业生产力水平提高了，财政收入的大幅提高和物质财富的充裕必然为农村地区公益事业的建设提供援助，继而在一定程度上解决这些社会问题。2事实上我国理论界（主要是经济学家）从没有忽视对农业合作社的研究，特别是对国外农业合作社的介绍、具体制度的构建上都不乏提出了真知卓见。但是在笔者看来在对这个问题的讨论中我们存在着一个根本性的缺陷，那就是我们陷入了一种后现代学者所称的宏大叙事方式情结之中。这种缺陷反映到实践中具体体现为，虽然现有的研究成果对国外经典的农业合作社的优点和运作模式耳熟能详，并且也对我国目前现存的由农业合作化形成的社区性合作经济组织的缺陷有清晰的认识，但是这些理论成果对我国农业合作社的构建没有丝毫推动。原因在于进行这一研究的学者没有意识到我国农业合作社发展所面临的特殊问题是我们历经了农业合作化的过程，是在一个已经异化了合作社的基础上重构一种新的制度，这远远要比发达国家发展农业合作社所遇到的问题困难和复杂的多，两者根本就没有相似性和可比性。因此，如果纯粹从经验借鉴角度而言，也许我们去关注那些经历了相同的农业合作化的前苏联和东欧社会主义国家在建立农业合作社过程中的做法更具有现实意义和针对性。在笔者看来要克服对农业合作社讨论的空泛化我们首要的任务是对建构我国农业合作社具体路径选择做出反思，而正是这种反思的缺失造成了理论的苍白和无力，导致许多讨论犹如隔靴搔痒而无法对实践发生实际的指导作用。就重构我国农业合作社的具体路径而言，目前摆在我们目前的选择是改革原有的社区性合作经济组织，还是加强对新出现的农村新型合作社经济的引导和规范，或者结合两者双管齐下。从可资借鉴的经验来看，俄罗斯是采取改造原有的集体经济组织和设立真正的农业合作社的办法。[1]但是由于我国与俄罗斯在改革模式、基本国情上的根本差异决定了这一模式不一定必然适合我国，因此对重构我们农业合作社的具体路径的选择也必然不是一个借鉴所能够解决的，而必然要对我国农业合作社的存在状况及其制度环境做出准确的剖析的基础上再进行选择。二、社区性合作经济组织的致命性缺陷与重构的法律困境我国农村现存的社区性合作经济组织是农村改革的产物，它与人民公社制度相比在一定程度上适应市场经济，对促进农村市场经济的发展起了一定的作用，但与发达国家的农村合作经济组织比较，我们发现它仍存在诸多的缺陷。其一，作为我国农村基层农村经济组织的社区性合作经济组织力量单薄，组织职能弱化，相当一部分村级合作经济组织有名无实或疏于协调、管理。据统计，1993年全国社区性经济组织中统一经营薄弱的（即基本上不为农户提供任何服务，集体收入的来源主要是农民上交的土地承包款），占总数的比重为18.6%（绝对量为12.9万个，年收入万元以下的农业经济组织占28.4%[2]）。另由于我国农村地方生产比较单一，因而有的村、组建立了合作经济组织，挂出了牌子；有的则由村委会、村民小组代行其职能，没有明确建立合作经济组织，没有挂出合作经济组织的牌子。也就是说，在我国农村并未全部实行统分结合的双层经营模式，由于合作经济组织的缺乏，在大部分地区只有农户的分散经营，而没有为农户分散独立经营提供服务的社会化服务体系。其二，作为双层经营模式的存在基础的集体所有权本身存在的问题，使合作经济组织的发展受到严重的阻碍。家庭联产承包责任制是中国农民自下而上地自发地创造的一种农业经营模式。中国农村经济体制改革之所以最先从家庭联产承包责任开始，这是因为一方面，在计划经济体制下，由于工农业产品的剪刀差，中国农村是最苦最穷的地方。家庭联产承包制也是关系到农民切身利益最直接的部位。在人民公社高度集中的体制下，农民没有生产自主3权，没有产品的处置权，劳动的收益得不到保证。农民需要挣脱这种体制的束缚，要支配自己的劳动，支配生产，支配收益，就积极往联产承包方面努力。另一方面，也因为联产承包制只涉及到农村，只关系到农民，没有更多地涉及城市和工业的利益，换言之，计划经济体制下的利益格局并没有受此影响，因此只要放宽政策，靠农民自身行动就可以实现。这一改革在当时的政治环境下应该是非常合理和理性的。但这一改革仅仅涉及到经营体制和产业结构上的问题，只解决了所有权与经营权的分离，没有解决作为历史遗留问题的集体土地所有权问题。“双层经营体制虽然承认了农户的土地使用权，但作为农民家庭经营最基本的生产要素，其所有权依然外在化。”[3]用法律语言讲，农民没有得到土地权利中的核心——所有权，所获得的使用权也是非物权性的，所以农民所享有的土地权利很不稳定，随着现行组织经营的制度环境变化，自己的土地使用权有丧失的可能性，因而会导致其生产经营的短期化倾向。集体所有的土地存在两方面的问题。一方面是集体土地所有权主体的虚位。集体所有权按其本来含义，应当是全体集体成员的共同所有。但集体是一个非常模糊的概念，在不同的历史时期和不同的地区都可能有不同的含义。原来土地属于生产队集体所有，那是1962年确定以生产队为基础的三级所有制，实行“四固定”时划分的。农村改革时，以原生产队为单位在原有土地的基础上分别承包到户，也就是说，目前实际上还承认集体土地是以队为基础。我国《民法通则》第74条规定：“集体所有的土地属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经属于乡（镇）农民集体所有的，可以属于乡（镇）集体所有。”我国《土地管理法》第8条规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或村民委员会经营、管理。已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有。”我国《农业法》第11条规定：“村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农业集体经济组织所有的，可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有。”可见，我国立法文件对于集体土地所有权主体的规定是非常多元的，有时专门的理论工作者似乎都无法理解和把握。有学者对上述文件的基本精神解释为：在存在集体经济组织的情况下，以该组织为集体土地所有权主体；在不存在集体经济组织的情况下，以村民委员会或者村民小组为集体土地所有主体；集体土地原属于乡（镇）所有的，在乡（镇）集体土地经济组织已不存在，而由乡（镇）政府代管的情况下，按照“三级所有，队为基础”的原则，村一级集体经济组织或者村民委员会有权成为本村范围内集体土地的所有权主体。[4]此学者之所以作出这样的解释，是因为立法文件对土地所有权主体规定的模糊，使人们对集体所有权主体无法有一个清晰的认识。在实践中，村集体土地所有权并非由社区居民自治组织的村民委员会来行使，而是由村党支部来行使。乡（镇）集体土地所有权，由于乡（镇）集体经济组织的缺失或组织职能不健全，则由乡（镇）政府或少数乡（镇）干部所把持。另一方面，即使集体所有权归属于村民委员会或乡（镇）集体经济组织，但由于这些组织本身组织结构上的问题，造成了所有权的行使并不能代表这些组织内农民的集体意志，而造成了实际的“村长所有”或“长官所有”，产生了广大农民对土地的疏离感。他们通常认为自己不是土地的主人，而仅仅把自己看作是类似佃户的土地租用者。土地所有权主体的模糊性使农民生产经营的热情降温，也削弱了合作经济组织与农民之间的亲和力。所以土地所有权不明晰，中国农业合作经济组织就很难向前4迈前一步。其三，我国农村合作经济组织的组织结构上存在着重大隐患。农村社区合作组织以行政村和居民小组（相当于原生产队）为单位组织，范围较小，力量有限。社区组织具有地域性和封闭性，多考虑本社区的利益，外面的力量难以进来，或者进来后享受不同等的待遇，本社区的劳动力一旦离开就丧失他享有的权利，不利于生产要素优化组合，提高经济效益。很多社区合作组织不健全，集体经济实力薄弱，不能为家庭经营提供服务，也无力举办集体乡镇企业，对家庭经营缺乏凝聚力，难以推动当地的经济发展。所以，社区性合作经济组织大多残留着行政性质，仍未完全摆脱政社不分的束缚。在许多村，农业合作经济组织与村委会是一套班子，两块牌子，甚至是党支部、村委会和农业经济组织一套班子三块牌子。这难免使社区合作经济组织受到行政的干预，不能充分体现农民的意愿和利益，也同时削弱了合作经济组织的凝聚力。合作经济组织沦为行政附属物，与其本来性质与宗旨相去甚远。一般而言，各国的农业合作社都是在政府的积极倡导、扶持下而建立和发展起来的，并且在合作社的发展过程中，都是在政府的监督、保护下得以健康的发展。但这丝毫不意味着合作经济组织必须纳入行政范畴，因为合作经济就其本质而言是劳动者互助合作的产物，必须由劳动者来民主管理，而不能由政府越俎代庖。其四，中国农业合作经济组织的服务领域狭窄，无法满足农业现代化的发展。社区性合作经济组织由原来的生产合作社发展而来，它不再承载组织农民集体生产的职能，相反它主要为个体农民单独的农业生产提供服务。就其服务领域来看，它应是综合性的，即为农业生产的产前、产中、产后各个环节个体农民无法独立承担的服务提供帮助。并且在面对中国当今城乡利益格局的现实情况下，社区性合作经济组织还应承担一些社会福利和社会保障的职能。从生产服务领域上看，目前中国农业经济组织已开始发挥其应有的作用，特别是在机耕、排灌、植保、运输等领域较为活