第二章--高速公路运营管理体制及机构分解

第二章高速公路运营管理体制及机构【学习目的】第一节我国高速公路运营管理体制概述第二节我国目前高速公路运营管理机构概述第三节关于我国高速公路运营管理机构设置的建议【复习思考题】第一节我国高速公路运营管理体制概述一、我国目前高速公路运营管理体制及存在的问题所谓管理体制就是管理活动中管理职能的界定与管理权限划分的制度体系及由其决定的管理机构的设置形式。《公路法》第八条规定：“国务院交通主管部门主管全国公路工作。县级以上地方人民政府交通主管部门主管本行政区域内的公路工作；但是，县级以上地方人民政府交通主管部门对国道、省道的管理、监督职责，由省、自治区直辖市人民政府确定。乡、民族乡、镇人民政府负责本行政区域内的乡道的建设与养护工作。县级以上地方人民政府交通主管部门可以决定由公路管理机构依照本法规定行使公路行政管理职责。”这条规定给出了我国公路管理体制的原则框架。(一)高速公路管理体制的作用第一节我国高速公路运营管理体制概述1.管理体制直接影响高速公路优势的发挥2.管理体制涉及到高速公路各方法人实体的权益3.管理体制关系到我国高速公路的发展4.完善的高速公路管理体制促进社会主义市场经济的发展(二)我国高速公路运营管理体制的形成过程(三)我国目前高速公路运营管理体制型式1.按管理权限划分第一节我国高速公路运营管理体制概述(1)集中管理型按照行政区划成立省(市)级专门机构实行统一的管理机构，这是目前比较认同的做法。按这种模式将管理重心放在资金、技术、实力比较强的省一级，有利于加强高速公路的统筹管理和领导，有利于充分发挥高速公路的投资效益和运营效益。如陕西、辽宁、山东、山西等省在交通厅领导下，成立了专门从事高速公路经营管理的机构，初步形成了高速公路的集中统一管理。这种体制形成了“一省两局”，即公路管理局和高速公路管理局并存。在现有管理体制下，业务存在一定交叉，两局间的协调较为困难。第一节我国高速公路运营管理体制概述(2)分线管理型按高速公路的不同路段及其不同的投资建设模式，分别成立专门的管理机构，就是通常所说的“一路一公司”或“一路一局(处)”，北京、上海、天津、河北等省市曾采用了这种体制。例如我国第一条利用世界银行贷款修建的跨省市高速公路——京津塘高速公路，为便于统一协调建设与管理，成立了京津塘高速公路联合公司(后上市改制为华北高速公路股份有限公司)进行管理；河北省石家庄至安阳段高速公路为利用世界银行贷款修建项目，专门成立了石安高速公路管理处负责建设和管理。这种体制在目前状态下的管理比较顺畅，也比较符合传统。它能够较好地适应多种资本运营方式的管理，例如采用BOT方式、股份制、转让经营权等的运营管理。这种方式的缺点是不利于统一行业标准及行业规范，不利于公路行业的统一调控。第一节我国高速公路运营管理体制概述今后随着国家和地区高速公路网的拓展，这种分线管理模式不利于线路或路段之间运营管理协调，如“一卡通”联网收费管理方式的推广等，同时，在公路信息化建设过程中也容易造成设施和设备重复投资和浪费。2.按机构性质划分第一节我国高速公路运营管理体制概述(1)事业管理型按行业采用自收自支模式，实行收支两条线管理，通行费收入全额上交上级主管部门，如省(市)交通厅(局)、公路局或公路规费稽征局，所辖路段运营管理经费根据年度计划由上级主管部门审批划拨下达。这种体制具有较强的计划性和行政管理性，较易于体现高速公路运营管理的政府职能。但行政干预范围较大，独立行使自主权限较小，不利于通过资产经营实现国有资产的保值增值，以及依托高速公路进行的开发经营。特别是当前深化改革的条件下，面对高速公路经营管理逐步走向市场的新形势，这种方式已不再适应今后发展的方向，应属于一种过渡性机制。第一节我国高速公路运营管理体制概述(2)企业管理型即高速公路完全采用公司独立法人运作模式全权负责通过资本市场融资建设，以及建成后的经营管理，或通过转让特许经营权以企业(如收费公路公司)运作方法，在经济上实行独立核算、自负盈亏。这种管理模式虽受上级部门或董事会、管委会领导，但其本身是较完善的独立经济实体。这种体制在人事、财务、经营等各方面有较强的独立自主权，较易于通过自主经营实现自我发展。如广东(包括深圳)、四川、吉林等省(市)，以及华北高速公路股份有限公司等。但由于公司的企业性质，无法再行使行政权力和体现政府管理职能，路政、交通安全等管理需要地方公路局委托受权或派驻。第一节我国高速公路运营管理体制概述(3)事业单位企业化管理型在机构设置及经费使用上基本沿用事业管理型模式，在财务核算上借助了公司核算方法的某些优势，并根据核算方式的侧重不同，形成准事业型或准企业型的管理。如安徽等一些以省(市)行政区划为单位，享受行政级别的地区性高速公路总公司。这种体制综合了上述两种体制的优点，便于行使政府职能，有利于经营管理。在一定的时期内，对高速公路运营管理起到了积极作用。但这种体制在用人、权责、管理机制等方面无法真正按照现代企业制度独立运作，易造成大量冗员、资金及费用调控不力等现象。因此，该模式也应是一种过渡性的管理体制。3.按管理内容划分第一节我国高速公路运营管理体制概述(1)建、管一体型从筹资贷款、设计施工直至收费还贷、养护维修、经营管理均进行全权负责。这种体制具有较好的统筹兼顾性，有利于降低工程造价及运营成本，提高施工质量及服务水平，增强高速公路经济管理者的负责经营意识，充分发挥高速公路应有的社会效益和经济效益。这种体制一般兼容于集中管理型或企业经营型体制，可形成极富活力的运营管理模式。第一节我国高速公路运营管理体制概述(2)专门(委托)管理型在高速公路建成后专门负责运营管理工作。这种体制有利于高速公路技术密集的专业化管理，有利于集中精力研究各项管理业务，提高管理水平。但此种体制在项目由建设转入运营管理后需要一个较长的调整适应期，且管理的好坏在一定程度上依赖于建设施工质量，管理的衔接性，主动性相对较差。由政府建设，通过转让经营权后，由合资或外资公司经营的高速公路一般属于这种管理类型。二、高速公路运营管理体制的发展趋势高速公路建设是一项投入资金大、建设周期长的工程项目。1.经营权转让2.BOT方式第一节我国高速公路运营管理体制概述(1)BOT的含义及其特点BOT是英文Build-Operate-Transfer的缩写，即建设—经营—转交。其基本含义是由政府和项目发起人签订特许权授让协议，再由项目发起人组织成立的项目公司承担大型基础设施项目(如高速公路、隧道等)的融资、设计、建设、营运和维护任务；在规定的特许经营期内，项目公司拥有该项目的所有权并收取费用，用所得收入清偿项目债务，弥补经营开支并获得预期的投资回报；在特许经营期结束后，再将项目无偿移交给政府。如果仅从融资角度来说，BOT模式是典型的融资方式，即把项目资产(包括项目合同内制定的各种权利)作为抵押，并把项目的预期收益作为偿还债务的最主要来源。第一节我国高速公路运营管理体制概述这种融资方式相对于传统的信誉融资(如主权国政府借款)、担保融资或实物抵押融资具有更大的风险，供款方对借款方的追索是极为有限的(仅能追索项目公司的股本资本)。同时，该借款并不在借方的资产负债表中显示出来，也不影响其财产拥有或原公司信誉。因此，BOT项目融资也常称为资产负债表外融资或有限追索融资。1)可吸引国内外私人投资，以缓解政府建设资金来源不足，减轻了政府的财政负担。2)由于公路等基础设施项目投资额巨大，整个建设和营运过程中都存在着较大的风险，采用BOT方式可将项目的风险转移到私营机构。3)国有大型基建项目建设超支是各国政府常常碰到的普遍现象。第一节我国高速公路运营管理体制概述4)可吸引国内外投资者向公路等基础设施产业合理过渡，并取得规模经济效益，实现基础产业发展的良性循环。5)项目公司可以集中具有一定实力的国际大公司共同完成项目，有利于缓解基础设施部门承担某些项目能力不足的问题。(2)公路项目利用BOT模式的主要问题公路项目利用BOT模式建设基础设施，最复杂、最难于操作的方面主要表现在：1)投资额高公路属于资金密集型产业，我国目前每公里高速公路的平均造价已达到2000万元，南方沿海省份少数路段每公里造价近1亿元。2)规模巨大，涉及面广公路具有带状性和网状性，需要穿越城市、村镇、农田，涉及到居民搬迁、工厂迁址、征地赔偿、生态环境等方方面面。第一节我国高速公路运营管理体制概述3)特许期长一般经营期越长，不可预见性越高，投资风险也越大。4)建设程序复杂公路项目建设程序多、战线长。(3)BOT模式的基本操作程序由于各国的国情不同，每个BOT项目自身的特点也不同，因此不同的BOT公路项目实施也有较大差距。但其基本操作程序是大致相似的，主要有以下几个阶段：1)项目确定BOT公路项目的提出，即机会研究可以是政府也可以是私营机构，但项目实施的决定权最终只能由政府拥有。2)项目发包作为业主，政府发包BOT公路项目，选择项目发起人。3)项目融资BOT公路项目融资渠道具有多元化的特点。第一节我国高速公路运营管理体制概述4)项目建设BOT公路项目，其建设由承建商与项目公司签订总承包建设合同(均采用“交钥匙工程”方式)，总承包人或为项目公司股东，或为项目公司主要成员下属公司。5)项目运营在项目运营期间，项目公司的主要任务是收取车辆通行费，对项目设施进行正常的养护维修及定期的大中修，并将收费收入按供款方的优先次序进行还债，收回股本，获得预期收益。6)项目移交在特许期结束后，项目公司将项目所有权移交给当地政府。3.股份制改造三、建设高速公路运营管理体制的思路和模式研究第一节我国高速公路运营管理体制概述随着我国经济的快速发展，高速公路网的建设已被列为国家经济发展的战略重点之一，尤其是在“西部大开发”的战略规划中，不仅要实现促进和发展西部地区交通运输事业的目的，而且担负着拉动区域经济发展的战略目标，因此，占有十分重要的地位。1.高速公路管理体制的总体构架(1)针对每一个高速公路的建设项目，按《公司法》的要求组建经营性高速公路公司，也就是所谓的子公司，实行严格的项目法人责任制，让独立的法人对高速公路项目的策划、筹资、建设、经营管理、偿还贷款、保值增值的全过程全权负责。第一节我国高速公路运营管理体制概述(2)以省级行政区为单位成立地区性高速公路总公司或集团公司，受政府委托，对省内各高速公路子公司实施管理。当条件成熟时，可在经济联系较为密切的相邻省市之间组建跨地区集团公司，形成规模经营优势，走高速公路运营管理集团化之路，以便于更有效地服务于区域经济。(3)在高速公路管理体制深化改革过程中，应注意理顺政府和高速公路管理机构以及企业之间的各种关系，通过建立和完善相关的法律法规，规范各级管理权限。各地高速公路的行政主管部门对高速公路的运营应实行行业管理，重点进行行业法规、行业标准、行业规划、收费标准与系统协调等宏观调控工作。政府交通管理部门对于高速公路公司的经营活动，只能以国有资产代表者的身份参与经营管理，不应使用行政手段直接进行干预。第一节我国高速公路运营管理体制概述(4)各级政府采用执法委派或派驻方式，对高速公路的路政管理和交通安全管理进行统一管理，杜绝长期以来高速公路管理中存在的政出多门、一路多制的现象。高速公路的管理体制总体构架如图2-1所示。图2-1高速公路管理体制示意图2.当前我国高速公路管理体制的思路和模式第一节我国高速公路运营管理体制概述(1)高速公路运营管理机构高速公路运营管理机构的设置是随着经营型、收费还贷型等不同性质的高速公路建设项目的发展而逐步形成的，有几种不同类型，现分别归纳如下：1)一元、二元和多元管理主体型机构管理主体一元，就是在省级交通主管部门下面设一个公路局(或称公路管理局，沿用原来机构名称)，统一负责一般公路和高速公路的管理。2)政企分开和政企合一型管理机构政企合一型就是在省交通主管部门下面设立既负责行政管理，又负责经营开发的高速公路管理机构。3)建设管理型和运营管理型机构建设管理型机构既承担高速公路建设任务，又承担竣工后的运营管理。第一节我国高速公路运营管理体制概述(2)高