第三章--公共政策过程概述

1第三章公共政策过程概述曹淑艳北京石油化工学院2政策科学从一开始便把政策过程作为核心主题；理解政策过程是控制政策过程的关键的第一步。必须努力去理解政策过程——不管它看起来可能是怎样的非理性和无法控制。（MichaelHill,p5）在20世纪80年代以前，政策过程研究的基本和主导的途径是阶段途径；自20世纪80年代以来，人们提出了各种新的替代或概念框架，丰富了政策过程的理论。3教学目的中国的政策过程（讨论）政策过程模型政策过程的阶段途径4第一节政策过程的阶段途径阶段途径（/模式，stagemodel）：把政策过程分为若干阶段加以分别研究的途径【阶段论者：坚持对政策过程进行阶段划分的学者】阶段途径有很多称呼：步骤路径（step-by-stepapproach）、阶段性探讨框架（stageheuristicframework、也译阶段启发法）、教科书途径（textbookapproach）一、阶段途径的起源与发展成熟在20世纪50年代中期起源于拉斯韦尔在20世纪70、80年代成熟起来20世纪60-80年代，阶段途径在政策分析工具中占据中心地位迄今，仍是分析政策过程的最主要方法56发源：七阶段论（拉斯韦尔）1•情报（Intelligence）2•建议（Promotion）3•规定（prescription）4•行使（合法化，invocation）5•应用（application）6•终结（Termination）7•评价（Appraisal）1956年政策科学的奠基者拉斯韦尔在《决策过程（DecisionProcess）》书中，发展与成熟阶段：布鲁尔和狄龙六阶段论1•创意/创议：制定目标，设计方案2•估计/预评：讨论问题，提出方案3•选择：讨论方南，选择方案4•执行：制度实施规则，监控实施情况5•评估：比较与判断绩效6•终止：分析成本效果，改善或结束政策《政策分析的基础》一书：确立了政策过程的基本阶段及其理论基础；对20世纪70年代中期以后政策过程的阶段框架的形成产生了深刻的影响。发展与成熟阶段：琼斯五阶段论1•问题认定problemtogovernment（分为：感知、定义、聚集、组织、描述等环节）2•方案制定（细分为：酝酿、立法、拨款等环节）3•方案执行（包括组织、解释、应用等环节）4•方案评估（包括详述、测量、分析等环节）5•方案终结（细分为修改方案、终结政策等环节发展与成熟阶段：安德森五阶段论（政策过程是如下功能的连续性他）问题进入政府政策采取行动政府解决问题政策回到政府问题解决或改变发展与成熟阶段：阔德五阶段论问题形成方案搜寻预测未来模式建构政策评估发展与成熟阶段：帕龙泊五阶段论议程设定政策规划政策形成政策执行政策评估发展与成熟阶段：戴伊五阶段论（后扩展为六阶段论）1•问题认定2•议程设置3•政策形成4•政策合法化5•政策执行6•政策评估中国学者谢明两部分8阶段划分问题出现问题确认议程建立政策规划决策政策执行效果评估政策修正政策终结广义执行广义决策14中国学者陈振明的五阶段划分《公共政策分析政策制定政策执行政策终结政策监控政策评估15二、阶段途径的成就与局限性成就：简化了复杂的政策过程，方便进行实质性研究；加深了对政策过程的认识与研究，丰富了政策科学成果；为了解现实政策运行提供了有用的概念框架。特别是它与常识一致，易于被接受、理解和应用。16局限性用线性的观点政策过程各阶段的关系，对阶段的先后描述不准确；未深入探究政策过程中的因果关系，对政策过程解释不充分，预言能力有限；对实践中的政策过程了解片面，应用有限。（因而被一些学者称为“教科书途径”）注重的是一种立法上的、自上而下的过程17观点政策过程是客观的，政策过程的阶段性也是客观的有成就，也有缺陷阶段路径尚未成长为理论模型18第二节政策过程模型简单而言，模型就是对原型的抽象与模拟（仿真）。近二十年，西方政策分析学者在批判反思阶段启发法的基础上，提出各种关于政策过程的新理论框架19第二节政策过程模型简单而言，模型就是对原型的抽象与模拟（仿真）。近二十年，西方政策分析学者在批判反思阶段启发法的基础上，提出各种关于政策过程的新理论框架。一、政策过程理论模型的类型划分政策过程既是政策主体认识世界和改造世界的过程，也是政策主体配置社会资源和分配社会价值的过程。这两个方面决定了政策过程理论模型的分类1关于描述性模型与规范性模型（归纳型）（演绎型）描述性模型规范性模型模型路线：描述：发生了什么解释：为什么发生预测：还将发生什么注重对“优化特定价值的实现方法的建议”，即“应该做什么”类型：多元主义理论模型精英主义理论模型；集团理论模型；官僚制理论模型；组合主义理论模型支持联盟框架政策创新与扩散框架政治性决策路径，等类型：理性主义模型渐进主义模型规范最适模型综合扫描模型博弈论模型垃圾桶模型，等2关于理性过程模型与政治性过程模型注重反应与解释政策过程的（认识论本质）（权力本质）规范性模型描述性模型理性过程模型政治性过程模型人类认识的一般过程在政策过程中如何体现？完全理性？有限理想？无理性？国家是公共政策的最重要的主体。任何关于公共政策过程的讨论必须在考量国家权力本质的基础上进行二、揭示认识论的政策过程模型垃圾桶模型(如多源流分析框架）反理性广博理性模型满意决策模型（有限理性模型）渐进主义模型（渐进调适模型）混合扫描模型规范最佳模型完全理性有限理性超理性混合理性理性主义（决策）模型以最小的投入获取最大的产出的原则选择最优方案，使用最佳手段达到最佳政策效果理性的政策分析包含了如下的几个基本假定：（１）目标取向；（２）知道所有可能的选择方案；（３）偏好明确；（４）偏好持续不变；（５）没有时间或成本的限制；（６）最后的抉择将使结果最大化1广博理性模型(Comprehensive-rationalmodel)也译“全面理性模式”，又称纯粹理性模式(Pure-rationalitymodel)，指决策者是“理性人”，人的理性不受时空限制，只要发挥主观能动性，是能够依据完整而综合全面的资料做出合理性的决策。意味着：决策者能完全客观、合乎逻辑地看问题，有明确的目标，在决策过程中，对所有行动方案不断比选，最终选出最佳方案）。1广博理性政策过程模型（决策者—理性人）明确整套运作的目标及各自的重要性备有整套可供选择的方案明确其他价值和资源的所有内容和各自的重要性明确每一方案的全部预期收益和成本明确每一方案的净收益比较净收益，选择净收益最高的方案输入所需全部数据与资源输出对广博理性政策过程模型的批评代表性的批评来自西蒙：•主观限制•多元价值限制•组织限制•成本限制•情景限制假定决策者是理性人，缺乏经验支持；假定决策者全知全能；假定决策者客观、公正、理智高估了逻辑推理和数学模型的政策工具作用2满意决策模型（西蒙：决策者—行政人）重视种种条件和约束对理性的限制。认为客观理性是存在的，但对它的追求是一个可一步步逼近，但永远不能完成的过程。理性就是要用评价行为后果的某个价值体系，去选择令人满意的备选行为方案属于非计划性决策为原型构建的，主要包括两部分内容：政策制定的科学程序有效的政策支持与反馈系统受批评的原因：处于管理的角度，未从分考虑社会、政治因素对政策过程的影响3渐进主义模型（决策者—渐进主义者、安于现状者；勇敢角逐的智慧多谋的问题解决者）政策制订所根据过去的经验，经渐进过程，获得共同一致的政策。它以现行的政策作为基本方案，在与其它新方案相互比较后，制订出对现行政策的修改、增加的新政策。政治体制：多源民主制度（如美国式的政治体系）政治目标：局部的、有限的改进决策过程：公共权力运行中公民、政党、利益集团领袖和直接决策者各自行驶权力的相互均衡过程直接决策者的决策战略：只专注于政策的逐步或微小改变政策效果：积小变大，看上去缓慢，实际速度要大于一次性的变革美国著名经济学家、政策分析家林德布洛姆提出广博理性模型与渐进模型的特点模型特征比较广博理性模型渐进模型模型的理论假设经济人、完全理性人有限理性人手段与目的从目标到手段从手段到目标认识论基础实证主义后实证主义政策制定的依据科学性、技术性政治性、价值性行为与结构个体以及组织行为结构、制度民主与精英的取向精英化民主化理论色彩以及与现实的距离理想性现实性4混合扫描模型基本政策（整体政策情景）第一部摄像机渐进政策（政策细部或偏离部分）第二部摄像机埃岂奥尼提出的混合扫描政策过程模型5非理性模式—垃圾桶模式垃圾桶模式认为，具有三项特征的组织目标偏好模糊、目标实现方法模糊、决策者具有流动性其决策常决定于彼此独立、互不关联的四股力量(streams)即四要素：问题(problems）解决方案(solutions)参与人员(participants)决策的机会(opportunities)5非理性模式—垃圾桶模式垃圾桶模式认为，组织就像一个垃圾桶，四要素被随意地丢进桶里，并混合在一起。决策取决于决策者不经意碰上四要素遇合的结果，决策结果是未知的、偶然的、不可预测的。多源流框架模型问题流解决方案流（政策流）政治流当特定的机会之窗打开时才允许决策者汇集多源流形成政策（政策问题部分再细化讲解）三、揭示权力本质的政策过程模型政策过程一种敌对的过程（不同集团的利益相互竞争和冲突）认识世界和改造世界的过程，配置社会资源和分配社会价值的过程。即一个权力运作的过程或政治过程这两个方面决定了政策过程理论模型的分类三、揭示权力本质的政策过程模型霍恩：不能脱开政治而形成政策过程六种政治：董事房政治官僚政治衣帽间政治行政首长政治法庭政治客厅政治三、揭示权力本质的政策过程模型任何政策过程，都必须将“谁掌握权力”议题置于重要的位置，尽可能解释政策过程的权力本质本质就是政策过程的支配要素发掘政策过程的本质：就是在各种各样的政策行为者、政策利益相关者中发现并确认谁是特定政策过程的真正支配者模型类型多元主义理论模型精英主义理论模型；集团理论模型；官僚制理论模型；组合主义理论模型支持联盟框架政策创新与扩散框架政治性决策路径，等1多元主义（pluralist）理论模型立足点：政策怎样产生于民众的需求；从集团竞争视角来解释公共决策过程的民主机制框架：政治权力高度分化政治舞台高度开放（任何集体都可以影响决策但没有任一集团能够支配决策）政府机关只是众多利益集团的一个成员权力普遍地但不平等地分散在社会个人和集团之中社会上存在不同的利益和利益集团。各个竞争着的集团能够彼此和谐与合作精英是政治舞台上较大的集团代表（精英不是权力的垄断者）美国政治学家达尔（RobertADahl），1961《谁统治？》2集团理论模型(theGroupModel)公共政策是利益集团间相互作用、相互斗争和力量对比的产物政策过程是各集团争取影响公共政策的行为过程，自下而上政府的作用：确立集团间斗争的游戏规则；平衡利益集团相互冲突的利益（妥协），将之以公共政策的形式来体现出来并付诸实施（政策实施）优缺点：启示：如何使相互对立的利益得以聚合、整合和综合为统一的公共利益，并据以制定公共政策缺点：夸大了政策形成过程的那些能动因素，低估了公共权力机构的创造性作用集团理论的代表人物莱瑟姆（E.Latham）3精英主义理论模型社会分为有权的少数和无权的多数。负责社会价值分配的只是少数人；公共政策不是由民众决定的。统治人的少数并不代表被统治者的多数。精英大多出自社会经济的上等阶层，非精英上升到精英地位的过程缓慢而不间断，而且非精英只有介绍精英的基本观点才可能被统治集团接纳。公共政策反映统治精英的价值和偏好。并不反映大众的要求。积极的精英受冷漠的大众影响很少，精英对民众的影响多于民众对精英的影响政策自上而下：政策的指向是由精英直达大众的，而不是大众的要求向上传达精英理论的代表人物戴伊和齐格勒（H.Zeigler）合著《民主的讽刺》4法团主义模型（theCorporatismModel）【组合主义~、社团主义~、