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1浅淡变革中的劳动就业环境(初稿)就业是民生之本,安国之要。实现充分就业,并通过提高就业质量来提高人民生活水平,是维护社会和谐、稳定的重要基础。近几年来,佛山市各级、各部门政府高度重视就业、再就业工作,加大了管理和服务的力度,稳定了全市就业再就业形势。然而,由于人口基数较大,目前又处在新增劳动力高峰期和农村劳动力转移的时期,佛山市就业形势继续呈现出总量矛盾与结构性矛盾交织、就业压力长期存在的局面,分析佛山劳动就业环境,有利于我们将就业放到发展政策的重要位置,为构建和谐社会奠定坚实基础。研讨就业环境,首先必须界定什么叫“就业环境”?我理解,就业环境即劳动力与生产资料相结合的客观条件。研究就业环境,就是研究在怎样的环境条件下,能够实现劳动力与生产资料的最优结合,以达到充分发挥劳动者的积极性,改善劳动者的生活,促进经济社会发展的目的。就业环境涉及的问题很广,诸如政策环境、地区环境、经济环境、社会文化(包括就业和再就业观念)等等,既是理论问题也是政策问题,更是一个实际问题。为此,本人仅就近一些年来所观察到的谈几点看法。2一、劳动就业环境的历史变革劳动就业环境历史变革,是一次自上而下的变革,是我国劳动就业工作从1953年“政府介绍就业和群众自行就业相结合”、1957年国家“统包统配”、1980年8月在北京召开全国劳动就业会议提出城镇劳动就业实行“三结合”(即在国家统筹规划和指导下,实行劳动部门介绍就业、自愿组织起来就业和自谋职业相结合)、1997年12月召开的全国劳动会议提出了以充分开发利用劳动力资源、统筹安排城乡劳动力为出发点,依靠社会各方面的力量,拓宽就业门路,推进再就业工程,实行“劳动者自主择业,市场调节就业,政府促进就业”的方针和《促进就业法》第2条明确规定国家把扩大就业放在经济社会发展的突出位置,实施积极的就业政策,坚持劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业的方针,多渠道扩大就业所进行一系列历史性变革。(一)劳动就业环境曲折徘徊。自中华人民共和国成立以后的头三十年间,佛山市劳动就业环境经历了曲折的过程。建国后本来打算实行劳动力统一管理和统一调配,后来发现这样做解决不了当时失业问题,遂于1954年3月改行新的方针,一方面由劳动部门介绍就业,另一方面鼓励失业者自找工作。由于放宽了就业环境,不过三年就解决了问题。“大跃进”失败,曾动员城镇职工回乡劳动。这个时期是在1963到1964年,主要通过“劳动介绍所”介绍就业。“文化3大革命”期间,“劳动介绍所”受批判,改行“统包统配”制度。劳动工资大权集中于中央,企业不得自行招工,劳动者不可自找工作。号召、强制“知青”上山下乡,将城镇失业转嫁给农村。1979年,由于国内出现了第一次失业高峰,高度集中的“统包统配”模式完全不能适应就业形势严峻的需要,党中央于1980年8月召开了全国劳动就业工作会议,决定放弃“统包统配”,实行“在国家统筹规划和指导下,劳动部门介绍就业、自愿组织就业和自谋职业相结合”的“三结合”方针,从而拓宽了劳动就业的渠道。在此比较宽松的政策环境下,劳动就业开始实行“两个选择”(后称“双向选择”)。“两个选择”的意思是:单位招人择优录用,劳动者择优就业。但是由于工作岗位短缺、劳动者长期形成的择业心理和依赖国家分配的惯性,愿当国家职工不去集体和干个体,以及社会和个人对就业认识上的误区,开头几年,自愿组织就业和自谋职业者人数很少。从掌握的历史资料看,1981年到1985年,每年新增加的就业人员中,由劳动部门安置到国有单位的均占60%左右。为安置“待业”青年,国家和各级政府成立了劳动服务公司、职业介绍所和人才交流中心等等,经过几年努力,渡过了这次失业高峰,维持了社会的稳定。1980年代初期,改革开放伊始,经济体制改革的目标还不明确。曾记得,有好几年报刊上不能讲商品经济,只可讲商品生产和商品交换。在社会主义市场经济这个概念4还不存在的历史条件下,对改善城镇劳动就业环境,三结合的作用有限,不可能促使劳动力与生产资实现最优结合。同时,由于当时需要就业的失业人员相对集中,安置工作不可能做得很细,曾有“归口包干”和“分片包干”的做法。这也是达不到劳动力与生产资料最优结合的原因。到上世纪80年代中叶,采取全员劳动合同制、“优化劳动组合”等办法,但冗员问题一直到90年代还未能解决。(二)劳动就业环境适时变革。党的十一届三中全会以后,开放了农贸市场,允许城乡小商贩从事个体经营,国家保护他们的合法收益,可以请帮手招学徒。这种条件下,雇工劳动获得了发展的空间,早已消失的劳动力市场悄然复苏。在城乡劳动群众自发的行动下,就业环境客观上得到改善。上世纪80年代,在经济结构从单一向多元转变的过程中,城乡劳动力市场十分活跃,经过劳动力市场就业的人数不断增加。到了1989年,全市进入非公有经济就业的职工人数已达4万多人。实践表明,劳动力市场的形成大大有利于劳动就业,放宽了就业环境也促进了经济的发展。1992年邓小平同志南方讲话以后,10月,召开党的十四次全国代表大会明确了“建立社会主义市场经济体制”是我国改革的目标。这是党中央对计划经济体制的首次重大突破,也是开放劳动力市场、改变劳动就业方针的大好时机。1993年11月,党的十四届三中全会作出了《中共中央关于建立社会主义市场经5济体制的决定》。《决定》提出当前培育市场体系的重点是,发展金融市场、劳动力市场、房地产市场、技术市场和信息市场等。劳动力市场得到承认,而且是当前培育市场的重点之一。至此,劳动力市场在中国大陆获得了合法的地位。在此形势下,就业环境开始市场化的变革,引进市场机制。由于客观上受到地区经济利益、社会保障体系不健全不统一、户籍制度森严、城乡隔离、公民没有迁徙自由等等障碍,劳动力市场发育很慢,块块分割,根本不可能形成全国统一的市场。劳动者不能自由流动,当然也不能较充分地实现自由择业。双向选择的空间很窄,无法进行市场竞争就业。劳动就业环境的变革大大滞后于其他方面的变革,劳动力和生产资料的最优结合也很难实现。(三)再就业工程的成绩和思考。1988年三季度开始整顿经济秩序,治理经济环境。财政、货币紧缩,抑制消费,市场疲软,生产停滞。经济不景气,国有企业亏损面增大,不得不停产、减产;许多集体、乡镇企业和个体私企倒闭,大批职工失业,出现了近二十年的第二次失业高峰。下岗失业人员年龄相对较大,职业技能较差,再就业困难。失业压力很大。为维持社会稳定,国家采取政策措施:通过“再就业工程”来解决下岗人员的就业问题。“再就业工程”1993年提出,1994年初在全国30个城市(包括佛山市)试点,1995年4月在全国范围实施。这是照顾部分失业人员就业困6难的举措。根据统计,1996年全市有10.4万人失业和下岗职工参加了再就业工程,通过职业指导、转业培训、政策引导和服务,使9.63万人实现了再就业。1998年,也就是再就业工程第二阶段,适逢我国第三次失业高峰,国企职工下岗严重。中央决定全国企业建立再就业服务中心(以下简称“中心”),要求做到两个100%(凡有下岗人员的企业必须100%建立“中心”,凡下岗人员必须100%进入“中心”),佛山市认真按照国家布置,全面落实了两个100%。下岗进了“中心”,一是不解除劳动关系,不算失业,不作失业统计,二是可减少上访、静坐等现象以保持社会稳定。进“中心”的下岗人员,由“中心”发生活费、代交三项保险、报销医疗费、负责培训并介绍工作。因此,又称“托管”。这作为特别关注最难再就业的失业者的短期措施。进“中心”的做法,问题还在于费用过高,收效不大。“中心”的费用由财政、社保和企业三方分担,平均每人年需4000多元。因此,可以看出进“中心”的负面效应:首先,“中心”仅仅对部分国企下岗人员提供特殊照顾,而忽视同样是公民的广大社会失业群体,这种作法本身就不公平。下岗进“中心”的只是社会失业者总量中的一部分。财政、社保以纳税人和全体参保人的钱去支持在“中心”人员,损全体而利局部。没能进“中心”的失业人员,会产生心理上的不平衡。无论从社会效益还是从经济效益看,都是得不偿失的。其次,“中心”保留7下岗人员与企业的劳动关系,不利于改变他们的就业意识,继续强化着他们的国家职工身份观念,增强了他们对企业的依赖心理,更加难以接受出中心的现实,增加与失业并轨的困难。再次,农民工就业环境因此更加恶化。实施再就业工程、特别是建立“中心”以后,实行“腾笼换乌”的做法,为了给本市下岗者腾出岗位,对农民工、外来工采取清退、限制进入某些工种和行业、遣返等办法,使外来工、农民工既蒙受经济损失。(四)农村劳动力的就业环境。从传统观念认为,农民分(承包)了土地,生活就有保障,孩子长大自然务农,不存在就业问题。农民的子女当农民,天经地义。建国之初,农民分了土地,农村基本上没有发生就业问题。从上世纪50年代开始,政府就限制农民进城。1956年12月20日、1957年3月2日、1957年9月和同年12月,党中央、国务院连续发布了四个防止和制止农民盲目流入城市的通知和指示,从农村这一头来限制农民进城或易地就业。同时,又从城市这一头来堵住农民进城之路。1951年城市开始规范户籍管理,1955年6月国务院发布《关于建立经常户口登记制度的指示》,统一了全国城乡户口登记工作。1956年,城市加强了对“非农村户口”的管理,严格控制“农转非”。1958年又违背宪法规定,建立了限制公民流动特别是农民进城的户籍制度。1975年修改宪法,从宪法里删去了公民的居住和迁8徙自由权利,违宪的户籍制度于是合法了。1985年公安部发布《公安部关于城镇暂住人口管理的暂行规定》,规定外来人口必须申办暂住证,不办者罚款。1980年代初期,家庭承包制对解放农村生产力、发展生产力,起了非常革命的作用。但是到了20世纪最后10年,这种以家庭为生产单位、分散的、小规模自然经济的历史局限性已经显露了。要想农村富,只有进一步解放农民,消除城乡壁垒,让农民彻底向城市和非农产业转移。政府要改善他们离乡后的就业环境,为他们创造就业机会,建立与市民同样的社会保障,解除其后顾之忧。这样,才能够将土地合理集中,扩大经营范围,取得规模效益,发展农村生产力。可见,解决“三农问题”,必须首先解决农村城市化问题。1995年,中央11个部委联合发布49号文件:《小城镇综合改革试点指导意见》,为城市化道路定了基调。意见》第一条规定:“在广大农村地区积极发展小城镇,是我国城市化道路的现实选择,是实现国民经济现代化的必然趋势,也是缩小城乡差别的重要途径”。在此《意见》指导下,小城镇迅猛发展,乡镇数量迅速增多,基层党政机构膨胀,农民负担加重。由于财政实行“分灶吃饭”,乡镇财政基本上由农民负担。二、劳动就业环境形成2002年9月,党中央国务院召开了一次重要会议:全国再就业工作会议,再次强调当前失业、特别下岗问题严峻。9将就业和再就业工作提到了长期战略和重大政治任务的高度。这个提法重要,意义深远。会议要求坚持通过发展和改革促进就业和再就业,正确处理经济增长、结构调整、深化改革与扩大就业的关系,坚持市场导向的就业机制,支持劳动者自谋职业和自主创业,鼓励企业更多地吸纳劳动者就业,帮助困难群体就业。会议强调要把控制失业率和增加就业岗位作为宏观调控的重要指标。提出了许多解决的办法和措施,很是全面。这次会议的贯彻执行,将使城镇劳动者的就业环境得到很大的改善。会议讨论的焦点仍然集中于下岗人员的再就业,不过关注的范围已经有所放宽,不仅仅是再就业,也包括一般的就业问题。关于农村剩余劳动力和城乡新成长的劳动力的就业问题,虽然只是简略地提到,其中有一段话,却是十分中肯十分重要的:对农村劳动力进城就业要公平对待,合理引导,完善管理,搞好服务,认真清理不合理的限制政策,切实保障他们的合法权益。各类企业招用农民工,应签订劳动合同,必须依法缴纳社会保险费。这段话很有新意,很有针对性。表明党和政府对农村劳动就业观念开始有了转变,不像过去那样一味强调就地就近消化,严格控制农民流入城市。这是一个可喜的进步,让有条件的农村劳动者进城谋生,促进农民就业环境的变革。2004年6月,佛山市为贯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