第二讲 西方行政学的产生

第二讲西方行政学的产生和发展一、西方行政学产生的几个标志二、西方行政学产生的社会历史条件与知识背景三、西方行政学的发展历程进一步阅读马骏、郭巍青：《公共管理：新的研究方法》，载于《武汉大学学报》，2002年第1期。《从分肥制到功绩制：19世纪初期到20世纪早期的美国文官制度沿革》思考与讨论行政管理=公共行政？公共行政=公共管理？公共管理=新公共管理？第二讲西方行政学的产生和发展一、西方行政学产生的几个标志二、西方行政学产生的社会历史条件与知识背景三、西方行政学的发展历程西方行政学产生的几个标志1887年美国学者威尔逊在《政治学季刊》上发表了被誉为行政学开山之作的《行政学研究》，主张政治与行政分离，这标志着行政学作为一门学科正式诞生。古德诺在1900年发表了《政治与行政》一书，对威尔逊的思想做了进一步的阐发，从而使“政治与行政不同”的思想得到了广泛的传播。西方行政学产生的几个标志马克斯·韦伯于1922年发表了《社会组织与经济组织理论》。韦伯通过他的官僚制理论的建构，解决了威尔逊思想付诸实施的技术性问题。泰罗1911年发表的《科学管理原理》和法约尔1916年发表的《工业管理与一般管理》两部著作对公共行政学的形成都发生了重大影响。西方行政学产生的几个标志1926年怀特的《行政学导论》和1927年威洛比的《公共行政原理》两本书的出版，标志着行政学理论体系的正式形成。第二讲西方行政学的产生和发展一、西方行政学产生的几个标志二、西方行政学产生的社会历史条件与知识背景三、西方行政学的发展历程二、西方行政学产生的社会历史条件与知识背景“行政国家”的出现“文官制度”改革运动的发展科学管理运动的影响多种学科知识的形成和发展“每个人改善自身状况的一致的、经常的、不断的努力是社会财富、国民财富以及私人财富所赖以产生的重大因素。这不断的努力常常强大得足以战胜政府的浪费，足以挽救行政上的错误，使事情趋于改良。譬如，人间虽然有疾病，有庸医，但人身上总似有一种莫名其妙的力量，可以突破一切难关，恢复原来的健康。”——亚当·斯密政府的职能仅限于：“保护社会，使其不受其他独立社会的侵犯”；“尽可能保护社会上各个人，使其不受社会上任何其他人的侵害或压迫”；“建设并维持某些公共事业及其某些公共设施（其建设与维持绝不是为了任何个人或少数人的利益），这种事业与设施，在由大社会经营时，其利润常能补偿所费而有余，但若由个人或少数人经营，就决不能补偿所费。”——亚当·斯密问题你是如何理解“行政国家”的？“行政国家”的出现“行政国家”是指人类社会发展到这么一个阶段——国家行政权渗透到人们社会生活的各个领域，人们在其生命的整个过程中都离不开行政机关，行政机关的行政行为成为影响人们生命、自由、财产和国家安全、稳定、发展的一种几乎无所不能之物。有人曾说，直到1914年8月，除了邮局和警察以外，一名具有守法意识的英国人可以度过他的一生却几乎没有意识到政府的存在。但是，这位可敬的先生不是一位善于观察的人，因为到了1914年，大量的迹象表明政府的概念发生了深刻的变化。这些变化乃是20世纪的特征。国家学校的教师、国家的保险官员、职业介绍所、卫生和工厂检查员以及他们必不可少的同事——税收员，就是这些外在的，可见的变化。现代行政国正在形成，纠正社会和经济的弊病是政府的职责，这种看法反映了人们的情感。”——威廉·韦德“行政国家”的标志行政机构和行政人员的大量增加行政职能的大为扩张行政权力的大为膨胀行政自由裁量权的大为增长历年美国联邦公务人员人数的增长情形年度17911821183118411851186118711881189119011911192119311941195119611971198119911999人数44796914114911803826274366725102010002015744223947639590556114360974614376822482666243580828629262865000311191227213991980-1992年美国各州与地方政府雇员人数（含全职与兼职）历年人数（千人）政府类型19801986199019921997州37533984450345954733郡18531891216722532425基层地方自治团体25612467264226652755学校42704416495051345675镇394392418424455特别区484519585627691总数1331513669152651569816734行政机构的规模变化美国在建国之初联邦政府仅设3个部：国务院、战争部、财政部和总检察官办公室。到20世纪初，联邦行政部门发展到70多个。“行政国家”的标志行政机构和行政人员的大量增加行政职能的大为扩张行政权力的大为膨胀行政自由裁量权的大为增长行政职能的大为扩张20世纪以后，国家行政新涉及的领域主要有：干预经济，对经济进行调控；管理国内国际贸易，国内国际金融；举办社会福利和社会保险；管理教育、文化和医疗卫生；保护知识产权；保护、开发和利用资源；控制环境污染和改善生活、生态环境；监控产品质量和保护消费者权益；城市的管理规划和乡镇建设；直接组织大型工程建设和经营、管理国有企业等等。“行政国家”的标志行政机构和行政人员的大量增加行政职能的大为扩张行政权力的大为膨胀行政自由裁量权的大为增长行政权力的大为膨胀行政许可权行政确认权行政处罚权行政征收权行政强制执行权行政裁决权行政立法权“行政国家”的标志行政机构和行政人员的大量增加行政职能的大为扩张行政权力的大为膨胀行政自由裁量权的大为增长行政自由裁量权的大为增长在19世纪以前，西方国家一般均奉行“无法律即无行政”的原则:政府的一切活动必须遵守法律；必须限制政府专横的自由裁量权；政府与私人一样受普通法院管辖，不能有专为政府而设立的行政法院；法律在政府与公民之间无所偏袒。政府不能享有不必要的特权，或者不必要地避免适用一般的法律。“如果国家对公民从摇篮到坟墓都予以监督，保护他们的生存环境，在不同的时期教育他们，为他们提供就业、培训、住房、医疗机构、养老金，即为之提供衣食住所，这就需要大量的行政机构……（而且这些行政机构）必须有自由裁量权”。——威廉·韦德行政自由裁量权膨胀的原因现代社会变迁迅速，立法机关很难预见未来的发展变化，只能授权行政机关根据各种可能出现的情况做出决定；现代社会极为复杂，行政机关必须根据具体情况作出具体决定，法律不能严格规定强求一致；现代行政技术性高，议会缺乏能力制定专业性的法律，只能规定需要完成的任务或目的，由行政机关采取适当的执行方式；现代行政范围大，国会无力制定行政活动所需要的全部法律，不得不扩大行政机关的决定权力；现代行政开拓众多的新活动领域，无经验可以参考，行政机关必须作出试探性的决定，积累经验，不能受法律严格限制；制定一个法律往往涉及到不同的价值判断。从理论上说，价值判断应由立法机关决定，然而由于议员来自不同的党派，议员的观点和所代表的利益互相冲突，国会有时不能协调各种利益和综合各种观点，得出一个能为多数人接受的共同认识，为了避免这种困难，国会可能授权行政机关，根据公共利益和需要，采取必要的或适当的措施。出处：王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社，1995年版，第546-547页。二、西方行政学产生的社会历史条件与知识背景“行政国家”的出现“文官制度”改革运动的发展科学管理运动的影响多种学科知识的形成和发展“政党分肥制”（spoilssystem）1829年，英国的“政党分肥制”的选官制度被移植到美国。当时的当选总统安德鲁·杰克逊提出，竞选是一场战争，谁胜利了就应分配到胜利果实，即“肥缺属于胜者”。AndrewJackson(1767-1845年）“所有公职的内容都很简单明了，只要是正常智力的人都可以很快地学会并掌握这些工作。让职业官僚长期占领着这些公职的位子，肯定是坏处大于好处”。——安德鲁·杰克逊问题与讨论“政党分肥制”有哪些弊端？政党分肥制的牺牲品：加菲尔德总统“老练的、谋求官职的人，他们像劫路人掏出手枪那样把求职申请书掏给我！”——加菲尔德政党分肥制的牺牲品：加菲尔德总统加菲尔德总统的遇刺成了一个导火索，在美国社会中逐渐形成了强大的要求中止“政党分肥制”的呼声，希望结束这种随着执政党的变换而进退的官职恩赐制。文官改革运动的推行1872年，格兰特总统组建了第一个文官委员会，专门负责制定和贯彻正确的规章制度，负责监督各部门的考试和考核。1877年，纽约成立了第一个文官改革协会，1881年成立文官改革同盟，这都可以看作是格兰特总统文官委员会的理念的继续。1883年，美国国会通过了由议员彭德尔顿提出的《调整和改革美国文官制度的法案》（即彭德尔顿法），美国文官委员会重新建立起来，并被赋予了组织上的合法地位。彭德尔顿法彭德尔顿法内容主要包括：在招工制、竞争考试制、政治中立和职位任期基础上建立一种功绩制；允许总统扩大受文官制保护的人员比例；创立一个独特的“开放”式的人事制度；不以政治理由解雇人员；文官委员会负责联邦文官的统一管理等。彭德尔顿法开始确立功绩制原则，奠定了美国公务员制度的基础，标志着美国公务员制度的形成。文官制度改革运动推动对公共行政学的研究在美国文官委员会开始运营的早期阶段，按照功绩制的政治中立原则制定了大量的政策，有效地防止了主张“政党分肥制”的人谋取权力，从而使联邦机构逐渐地走向了非政治化的轨道。WoodrowWilson(1856-1924年）“我们的理想模式是通过某种方式建立一个有文化教养和自立精神的文官制度，它完全能够有理智有力量地展开活动，同时与公众的思想保持着非常紧密的联系，这种方式就是选举和经常性的公开协商，它可以彻底排除武断和阶级态度。”——威尔逊二、西方行政学产生的社会历史条件与知识背景“行政国家”的出现“文官制度”改革运动的发展科学管理运动的影响多种学科知识的形成和发展FrederickWinslowTaylor（1856—1915年）“单凭经验行事的生产率低下的方法，这种方法在各行各业仍十分普遍，导致我们的工人浪费了大量的劳动”。——泰罗科学管理的基本精神与功绩制基本吻合泰罗科学管理的基本精神是科学地确定每一个工作人员如何以最佳的方式完成各项任务，这与功绩制的原则是基本吻合的。“工作分析”——“职位分类”“工作评价”——“绩效考核”职位分类和绩效考核职位分类和绩效考核突出了公共行政体制中几个方面的内容：它以职位为核心而不是以人为核心，让职位选择合格的人，而不是因人设位和因人设事；职位分类和绩效考核要求有着科学的标准；加速了公共行政的非政治化，使行政体系主要从属于效率的目标。科学管理运动对公共行政学的影响尽管泰罗所开创的科学管理理论最初是针对企业管理而提出的，但是它同时也为政府的行政管理改革提供了理论和方法，成为公共行政学的理论来源。开始重视通过科学管理寻求政府行政管理效率的提高。建立管理目标、管理控制标准、管理程序化、科学挑选、培训和安排人员、组织分工和协作，明确权责、调动人员积极性，提高工作效率等。二、西方行政学产生的社会历史条件与知识背景“行政国家”的出现“文官制度”改革运动的发展科学管理运动的影响多种学科知识的形成和发展多种学科知识的形成和发展19世纪末至20世纪初是人类科学史上的一个重要的发展时期，对当代社会经济发展具有深刻影响的一些学科，如管理学、心理学、社会学等等都在这一时期产生并迅速发展起来。政治学的发展对行政学产生的影响西方近代政治学说尤其是国家学说，为行政管理学提供了有关国家权力（行政权）、民权民意、政府结构、政治过程等概念和范畴，提供了传统的理论和思辨的研究方法。“三权分立与制衡”学