关于中国省级行政区划改革的思考

龙源期刊网关于中国省级行政区划改革的思考作者：王宏波来源：《西北农林科技大学学报(社会科学版)》2009年第03期摘要：行政区划设置是否合理，直接关系到政治稳定，关系到国家和地方行政管理的效能，关系到资源科学配置和生产力的合理布局，关系到经济社会的健康发展。随着撤乡并镇、强县扩权等地方行政区划改革的进一步深化，省级行政区划改革的呼声越来越高，如何推进省级行政区划改革已成为学术界研究的重要课题。在分析了学术界关于现阶段中国省级行政区划改革问题研究成果的基础上，笔者认为，创新市制是现阶段中国省级行政区划改革的重点，跨省区域治理是中国省级行政区划改革的必由之路。关键词：省级；行政区划改革；创新市制；跨省区域治理中图分类号：F120.3文献标识码：A文章编号：1009-9107(2009)03-0101-04一、前言行政区划是指一个国家根据政治统治与行政管理的需要，遵循有关法律规定，综合考虑地理条件、经济联系、民族分布、人口密度、历史传统、文化背景等因素，将国土划分为若干层级、不等幅员的行政区域，并在各个行政区域设置相应的政府机构，实施分级分区管理，从而形成国家治理的基本空间格局。行政区划设置是否合理，直接关系到政治稳定，关系到国家和地方行政管理的效能，关系到资源科学配置和生产力的合理布局，关系到经济社会的健康发展。中国的省级政区自元朝始，历经元、明、清及民国，延续至今已有700多年的历史，已经成为其社会、政治、经济体制的重要组成部分。截至2006年底，全国的省级政区包括23个省、5个自治区、4个直辖市、2个特别行政区，共34个省级行政区。随着社会、经济的发展，中国目前的省级政区与其市场经济的发展要求、运行方式已不相适应，并对其社会转型的正常演变构成了明显的制约作用，其表现出的主要问题有：省级政区范围偏大，悬殊较大；管理幅度不均，管理层次多且乱；行政区域边界犬牙交错，破坏了自然经济区域的完整；与市场经济平等竞争、自由联合、互利共赢的宗旨相悖；对部分大城市的特殊地位重视程度不够。随着撤乡并镇、强县扩权等地方行政区划改革的进一步深化，省级行政区划改革的呼声越来越龙源期刊网高，如何推进省级行政区划改革已成为学术界研究的重要课题。目前，学术界就省级行政区划改革问题进行了积极探索，归纳起来，主要有四种观点：第一种观点是“增直分省”，取消地级管理层；第二种观点是虚化省级政权，将之转变为地区协调机构，类似于20世纪50年代的华北局、西南局；第三种观点是在稳定现有地方行政区划体系的前提下，逐步推行地方自治；第四种观点是在保持省级政区现状的基础上，实行跨省区域治理。笔者认为，第一种观点是中国行政区划改革的基本方向。少层次大幅度的扁平化组织结构是现代社会组织管理的主导模式，也是世界各国地方行政区划改革的方向。由于信息传递层次少，信息失落失真的可能性较小，这样也有利于保证国家政令的统一，提高行政效率。目前中国的行政层级过多，以市领导县为主体的地级管理层越来越对生产力的发展产生消极影响，减少行政层级，扩大管理跨度，构建科学高效的省直管县市的公共行政体制已成为社会发展的客观要求。当然，实行省直管县体制将面临着省级管理幅度过大的问题，而通过“增直分省”可以有效地解决这一问题。“增直分省”虽然有必要，但一定要根据政治环境、经济发展水平、基础设施建设等各方面条件成熟时才可以进行。从中国目前国情出发，只适宜“增直”的试点工作，而进行大规模“分省”不现实，既会影响社会稳定的大局，又会在一定程度上加大行政管理成本。第二种观点是通过弱化省和市级政府，强化县级来逐步减少行政层级，以达到政府精简高效之目的。毫无疑问这种制度有利于上情下达，下情上达，有利于信息的沟通。但是在我国实行这种行政体制，就得撤销省级和地(市)级的一些相关机构，这样会造成大量的人员分流。同时，原来由省管理的事务就相应转嫁给了中央政府，中央政府负担过重则会影响到管理的效率。第三种观点是通过推行地方自治以达到政府精简高效之目的，当前我国政治体制改革尚未完全到位，在公民(特别是9亿农民)的民主意识不够浓厚的情况下，推行地方自治是不现实的。第四种观点是在全面分析了中国省制存在的诸多矛盾和改革中存在种种现实困境的基础上提出的，它不失为一种有效解决省级政区诸多矛盾的新思路。二、创新市制是现阶段我国省级行政区划改革的重点城市化水平是衡量经济社会发展阶段的一个重要标志，也是人类生产方式和生活方式的进步。虽然目前我国的城市化取得了很大成就，但也存在发展水平极不平衡、继续提高的难度越来越大、系统性工作跟不上等一系列问题，导致应有的功能缺失。因此，要发挥城市经济社会发展对农村和农业财政的转移支付、扶持政策、项目延伸、技术辅导等辐射功能，必须在积极发展小城镇和中等城市的同时，努力规范和扶持发展一批中心城市，对整个区域发展真正起到应有的带动作用，对城市化起到引导和标志作用。直辖市在这方面的作用是非常突出的，重庆市已提供了成功的范例。为此，应通过创新市制来推进我国省级行政区划改革。具体讲，主要从以下两方面人手：一方面要增设直辖市，充分发挥中心城市的辐射带动功能。我国现有北京、上海、天津、重庆4个直辖市，与省、自治区同属于国家一级行政建制。这些城市以其雄厚的经济基础和巨龙源期刊网大的发展潜力，起着国家经济的支柱作用，以其强大的辐射力与内聚力，影响和带动邻近省(区)的经济与社会发展，起着超越省(区)界线的超级中心的作用。一般情况下，增设直辖市应具备三个条件：一是区域布局要合理，新直辖市应是大的区域里的首位中心城市，有足够发展空间，应与原有直辖市有一定距离，否则浪费资源、增加内耗，抵消和减弱中心城市的辐射功能；二是人口不宜少于200万人，否则难以形成区域政治中心地位，这是一个城市经济、社会效益的基础，三是应有较强的经济实力，经济总量应高于全国大城市平均值，财政至少能够自给自足，这也是保障中央财政调控能力的要求。对照上述条件，华南的广州和深圳，东北的沈阳和大连，中部地区的武汉和青岛，西北地区的乌鲁木齐、西安等城市具备了建立直辖市的条件。这些城市都有相当规模，经济实力雄厚，大多为大区内的经济中心，区位条件好；科技、文化发达，在一定时期内有条件向国际化城市迈进；总体布局合理，在大区中可以起到领头的作用。从可操作性来看，考虑到增设直辖市的巨大成本，可在一些双中心的区域中设直辖市，例如青岛和济南、大连和沈阳、深圳和广州等，并尽可能的设在非省会城市。在这些地方，如果把一些城市划成直辖市，至少不用搬省会，省机关、工作人员也就无需大规模迁移，可以节约很大一笔行政成本。此外，新设直辖市的规模应该缩小，不应再设立重庆那样的直辖市，市下还套着两层市，相当于一个省，与市的名称实质相差很大。同时新直辖市应该是大的区域里的首位中心城市，有足够发展空间，应与原有直辖市有一定距离，否则会浪费资源、增加内耗，抵消和减弱中心城市的辐射功能。另一方面要弱化地级市，为“省管县”体制的实施创造条件。现阶段，我国全面取消市(地)级管理层的条件还不够成熟，市(地)级政体改革应走“弱市”之路。我们所指的“弱市”有两层涵义，一层是削弱市(地)对县不恰当的行政干预和财力的过度集中，理顺市县之间的关系，在经济联系上赋予县更大的选择权，真正做到以市场为导向。通过县域内企业经济活动的自由选择，来确定市县之间的竞争与合作关系；另一层是强化地级市，尤其是中心城区的经济中心聚集和辐射功能。因为，无论市管县体制的负面影响有多大，一个不争的事实是地级中小城市在经历了20余年的发展之后，已经成为地区经济的中心，大多具备了良好的基础设施，形成了要素聚集的中心。从特大城市与城市群发展规律来看，该体制有利于降低都市成长过程中的规模扩张成本并促进城市群地区管理体制创新。城市发展是一个动态的空间过程，区域性扩张既是中心城市规模发育发展过程中的共性特征，又是实现城市化的重要路径。为此，要用5—15年的时间，在促进城市经济实力和综合竞争力成长的过程中，将一些与中心城市(地级市)有着紧密关联、不可分割的县及县级市转型为市辖区，既减少县、市个数，又为中心城市发展预留下可持续发展的空间，逐步理顺中心城市市辖区的行政区划建制，使其成为省辖独立的行政单元实体，并对周边县市地区具有公共服务职能的中心城市。况且，中国多数省区正处于工业化中期发展阶段，区域空间格局的演变仍然以聚集作用占主导地位，工业化进程伴随着人口向非农产业的转移也要依托城市作为载体。所以，从遵循经济发展的客观规律和市场化进程的角度来看，地级市的经济地位恰恰不应削弱而应进一步强化。因此，目前要加快“强县扩权”改革步伐，待条件成熟时市县脱钩，实行“省管县”体制；进一步深化财政“省管县”体制，促进县域经济的发展；重新定位地级市的功能，使其由行政经济中心向区域经济中心转变。龙源期刊网三、跨省区域治理是我国省级政权体制改革的必由之路从目前的情况来看，虽然我国现行省级政区存在规模过大，数量太少、省级行政区界犬牙交错、城市辐射功能弱化、地区发展不平衡等诸多弊端，但是，进行省级政区调整又存在着数量增加与“行政区经济”之间的矛盾、高昂边界调整成本与我国省界法定化实事的矛盾、省级政区调整与原有居民社会心理之间的矛盾等许多问题，面对这种两难境地，在保持省级政区现状的基础上，实行跨省区域治理，这不失为一种既能解决省级政区矛盾、又能促进区域经济协调发展的新途径。长期以来，我国经济空间格局一直是以行政区域为基础。随着全球化和区域一体化浪潮滚滚而来，我国市场化、工业化、城市化和现代化进程加速推进，依附于行政区域背后的行政壁垒和地方保护主义的负面影响日益显现。建立区域行政关系，打破行政区划局限，完善区域协调互动机制，促进区域经济发展，成为我国市场经济进一步发展的关键。目前，国内区域经济一体化趋势已初步显现。区域经济一体化，实际上就是行政区经济走向经济区经济的整合过程。在经济基础较好、对外开放较早的沿海、沿江地区，出现了一些较发达的经济区域，如有以上海为龙头包括江浙大部分地区在内的长江三角洲经济圈，以香港、深圳、广州为轴线的大珠江三角洲经济圈和以北京天津为双核的环渤海湾经济圈(又称大北京经济圈)。行政区域间逐步建立起新的高层合作机制，如联席会议开始成为协调经济发展的重要平台，区域行政开始浮出水面。“区域行政是对地方行政重构的进一步拓展与完善，是政府顺应区域经济发展要求而进行的国际关系及其行为的调整。主要表现为一定区域内的两个或两个以上地方政府，为了促进本地区的发展，实现社会资源的合理配置与整合而相互协调合作，对区域公共事务进行综合治理的一种行政管理活动与制‘度安排”。2004年6月，首届泛珠三角区域合作与发展论坛在广州召开，我国南方9省区(广东、广西、湖南、海南、福建、江西、云南、贵州、四川)与香港、澳门特别行政区政府首脑签订了《泛珠三角区域合作框架协议》，达成了“打破地区封锁，促进市场开放”，“创造公平、开放的市场环境，促进生产要素的合理流动和优化组合”的共识，以务实姿态突破“行政经济区”的观念，强化经济区域协调发展的理念。“9+2”体系是目前我国规模最大、范围最广、在不同体制框架下的新区域组合，成为东中西部区域经济一体化的试验田。