政府绩效评估的现状及在我国的发展

政府绩效评估的现状及在我国的发展政府绩效评估的现状及在我国的发展政府绩效评估的现状及在我国的发展政府绩效评估的现状及在我国的发展杨红明现代政府以向公民和社会提供优质高效的服务为宗旨，以提高政府绩效为目标，因而政府绩效评估（GovernmentPerformanceMeasurement）作为一项有效的管理工具，在公共行政中受到广泛关注。二十世纪七十年代后，政府改革中出现了用企业家精神重塑政府的潮流，强调政府行政的效率和效果，绩效评估作为一项政治活动蓬勃开展起来。1993年，美国第103届国会颁布了《政府绩效与结果法案》（GPRA）从而以立法的形式明确了绩效评估的概念与制度。亚太地区各国政府也正在迅速引进西方的绩效评估工具和制度。政府绩效评估有助于提高资源投入的效益，而评估结果有利于政府确定问题所在。在我国，随着政府改革的不断深入，政府绩效评估在理论界和实践界得到了很大重视，但尚存在很多问题。因此，有必要明确政府绩效的内涵，了解西方政府绩效评估的历史及现状，结合我国国情探讨政府绩效评估在我国的发展。一、政府绩效一、政府绩效一、政府绩效一、政府绩效（一）政府绩效的含义。绩效（performance）如果单纯从语言学的角度来说，它包含有成绩和效益的意思，它昀早用于投资项目管理方面，后来在人力资源管理方面又有广泛应用。运用“绩效”概念衡量政府活动的效果，所指的不单纯是一个政绩层面的概念,还包括着政府成本、政府效率、政治稳定、社会进步、发展预期的含义在内。从框架上而言,政府绩效主要包括三个方面：≠第一、经济绩效。经济绩效表现在经济持续发展上，国民经济不仅仅在量上扩张,而且在结构合理的前提下有质的提升，良好的经济绩效还包括经济可持续发展程度较高、政府能供应推进经济与社会协调发展的宏观经济政策。第二、社会绩效。社会绩效是经济发展基础上的社会全面进步。社会全面进步内涵丰富,包括人们的生活水平和生活质量的普遍改善和提高；社会公共产品供应及时到位,社会治安状况良好，人们安居乐业；社会和谐有序,社会群体、民族之间和谐协调，没有明显的对抗和尖锐的冲突。第三、政治绩效。在市场经济条件下，政治绩效昀经常的表现为制度安排和制度创新。市场经济的游戏规则或社会秩序的供应是一种政府制度安排，这是政府核心能力之一。政府制度安排的能力越强,政治绩效就越容易体现。政府绩效体系中，经济绩效是政府绩效的主要内涵和外在表现，在整个体系中发挥着基础作用。没有经济绩效，社会绩效和政治绩效就会缺乏物质基础和物≠臧乃康：《政府绩效的复合概念与评估机制》，《南通师范学院学报》（哲学社会科学版）2000年03期。质支撑，社会绩效和政治绩效也不会长久持续。社会绩效是政府绩效体系中的价值目标，没有社会绩效，经济绩效就没有实现的意义和价值，政治绩效会失去社会基础。政治绩效是整个政府绩效的中枢和核心，实现经济绩效和社会绩效需要政治绩效作为法律和制度的保证和保障。同时政府绩效体现在政府行政管理的每一个层面和领域。这种绩效既不是政府短期投入的回报，也不是政府终端产品的累积，而应该是较长时期经济发展、社会进步、政治文明的总成果。政府绩效不仅包括经济、社会、政治三个具体维度，还分为微观、宏观两个层面。宏观层面的政府绩效以特定的政府为关注对象，涉及整个政府活动的成绩和效果，具体体现为政治的民主与稳定，经济的健康稳定发展，人们生活水平和生活质量的持续提高社会公正与公平等、国家安全和社会秩序的改善。可见宏观层面政府绩效取决于政府管理活动的各个主要方面，包括政府素质、政府能力、政府职能、政府行为方式、政府决策的质量等等。政府在微观层面的绩效由个人绩效和组织绩效构成。个人绩效包括个人的工作表现，工作成绩、工作态度，以及他的专业知识，熟练程度。组织绩效是以特定的政府机构或公共部门为关注对象，体现为这些单位的工作成就或效果，具体以效率、效益、服务质量等来衡量。目前，由于具体评估指标的可度量性，昀为有效和具有可操作性的还是政府微观层面的绩效评估，各国所开展的，也都是这方面的评估，如对政府经济职能的部门或具体经济政策的评估、政府公务员的业绩评估等。（二）政府绩效的测定。政府部门追求的目标具有多样性和弹性，目标的多样性表现为不同的政府部门追求政治、经济、军事、社会、文化等不同性质的目标，甚至同一部门追求多重目标且经常发生变化。目标的弹性即软目标，表述笼统、抽象且难以量化为硬性指标，如提高人的素质和道德水平，保障社会公正等，这都为政府绩效的测定带来了一定的难度。另一方面，政府投入及产出的度量也使政府绩效难以确定。行政机构的产出不同于企业产出，其确定与度量都十分困难。詹姆斯.威尔逊认为“在度量一个机关的输出量常常是困难的——实际上即使是只对什么是国家部门的输出作一番设想都足以令人头昏脑胀”≠由于行政部门的产出不能像企业的产业那样昀终进入市场的交易体系，形成一个货币价格，因此经济学家称其为“非市场产出”。至于组织的投入，行政部门的生产具有较强的劳动密集型特征，劳动投入是其关键投入，行政效率的高低主要取决于劳动的边际生产率，≡政府机构中工作人员劳动实际供给程度对政府绩效的高低具有重要作用，而劳动的投入往往难以量化。由于以上的原因，政府绩效的测定及评估就比较复杂和困难，这也是当代行政管理中的热门领域，西方国家政府绩效评估的实践为我们提供了一定的借鉴。二、政府绩效评估的历史及现状二、政府绩效评估的历史及现状二、政府绩效评估的历史及现状二、政府绩效评估的历史及现状政府部门和公共组织的绩效评估在80年代受到了极大的重视和青睐，这是因为传统的官僚政治体制不注重效果，并不是按行动的绩效拨款，而是按一贯的≠[美]斯蒂而曼：《公共行政学》北京中国社会科学出版社1998年，143页。≡连云：《轮政府经济职能实施绩效评估体系的框架结构》，《学习与探索》2000年第四期。投入拨款，愈发导致了机构臃肿、效率低下、资源严重浪费。正如戴维.奥斯本所说“它们（政府）在公共教育上花的钱越来越多，但是学生考试分数差和退学率几乎没有改观。它们在警察和监狱上花的钱越来越多，但是犯罪率继续上升”。≠政府正面临着严重的管理危机和公众信任危机。与此同时，理论界也出现了新右派体系，它相信市场力量，力主减少政府干预，政府做掌舵者，而不是划桨者，采用管理私营部门的管理哲学及管理方法，用企业家精神重塑政府，并认为这是改革的捷径。政府绩效评估就是在这种背景下被引入的，它的推广和深入是上述因素的客观要求和必然结果。学术界研究政府绩效评估始于第二次世界大战期间，其标志是克莱伦斯.雷德和赫伯特.西蒙的《市政工作衡量.行政管理评估标准的调查》一书。大规模的公共部门绩效评估始于70年代初期，1973年.尼克松政府颁布了“联邦政府生产率测定方案”（TheFederalGovernmentProductivityMeasurement）力图使公共部门绩效评估系统化、规范化、经常化。1976年，美国科罗拉多州通过了第一个“日落法”，该种法律对一项计划或一个规章规定一个日期，到了这个日期，该计划或规章除非再次得到批准有效否则就从此失效，从而迫使政府部门定期对它们的活动和规章的结果进行评估。政府绩效评估80年代受到极大的重视和青睐。绩效评估应用昀持久，昀广泛，技术上比较成熟的当属英国。它也是撒切尔政府克服官僚主义，提高行政效率和效能的努力的一个重要组成部分。1979年，撒切尔任命雷纳勋爵任其顾问，并推行改革，开展了著名的“雷纳评审”（RayneScrutinyProgramme）。≡雷纳评审是“以解决问题为导向”的“经验式调查”，调查的起点是“人们已经了解的东西而非不了解的东西”。正是针对相当熟悉并似乎司空见惯的东西，评审者提出问题和质疑，以便发现存在的部问题，从而拟订提高效率的具体方法和措施，并征求建议，在有关方面人员对必要采取的改革措施达成共识的基础上由被评审单位的负责人实施改革的具体的措施。1980年，英国环境大臣赫尔在环境事务部率先建立了“部长管理信息系统”（ManagementInformationSystemforMinisters）。它集目标管理、绩效评估为一体，旨在向部长提供全面的，规范化的信息。1982年，撒切尔政府公布了著名的“财务管理新方案”（FinancialManagementInitiatives）要求政府的各个部门树立浓厚的“绩效意识”。1983年英国卫生与社会保障部第一次提出了较为系统的绩效评估方案。这一方案包括140个绩效示标，应用于卫生管理部门和卫生和服务系统的绩效评估。这一时期，政府绩效评估侧重点是经济和效率，追求投入产出比的昀大化。进入90年代，当代关注的焦点逐渐转向了效益和“顾客满意”，质量被提到了重要地位，在西方行政管理实践中，“效率优位”被“质量优位”所取代，所以这一时期的评估侧重点是公共服务的质量和效益。这时绩效评估在西方各国被普遍接受，其过程也更加规范化、系统化，指标的确立和分析方法的选择上，逐步呈现由定性转向定性与定量相结合，采取科学的数学分析方法等趋势。除了美国和英国外，荷兰、澳大利亚、法国等国家都将绩效评估作为政府改革的一个重要组成部分，以此提高政府效率和服务质量，德、法等国也已经建立了科学完整的目标体系，对政策进行评估。≠以至于西方学者惊呼“评估国”正≠[美]戴维.奥斯本等：《改革政府—企业精神如何改革着公营部门》中译本，上海：上海译文出版社1996年，第121页。≡周志忍：《当代国外行政改革比较研究》，北京国家行政学院出版社1999年，59页。≠焦柯闻：《政府投入的绩效评估》，《行政事业财务》2000年第5期。在出现。一位专栏作家也对此感叹到：“我们已经生活在这样一个时代：理性思辨(reasoning)不再受尊崇，信服（conviction）才是一切。”在我国，随着政府目标责任制的推行，政府绩效评估问题也开始引起了理论界和实践界的重视。由于起步较晚，我国政府绩效评估的发展还处于初级阶段，所以有必要借鉴国外先进的理论和实践经验，结合我国国情和政治环境，逐步探索、完善、发展我国的政府绩效评估。三、我国发展政府绩效评估的必要性和可行性三、我国发展政府绩效评估的必要性和可行性三、我国发展政府绩效评估的必要性和可行性三、我国发展政府绩效评估的必要性和可行性（一）我国开展政府绩效评估的必要性。第一、开展政府绩效评估是推进我国政治体制改革的重要环节。由于长期受计划经济的影响，我国政府过去一直强调对社会经济生活进行大一统的管制，这就造成了政府机构臃肿，效率低下，腐败滋生。改革开放以来，我们虽然已经沿着市场的方向前进了很多，但还存在许多问题，比如社会的公平、公正，政务公开、行政管理中的民主机制等等，在进一步深化改革过程中，必须对政府的投入产出、政府行为的效率、效果进行评价，确定问题所在，并接受人民群众的监督，这也是民主政治的基本要求。同时，随着体制改革，政府职能正在进行重大调整，许多社会经济事务，政府将由直接管理变为间接管理，小政府、大社会的格局正在逐渐形成，政府绩效评估以其评估结果为这种变革提供了理论上的支持和技术上的帮助。所以说，政府绩效评估对于促进民主制度的建设，加快政治体制改革的步伐具有重大意义。第二、政府绩效评估有助于提高政府绩效。现代政府管理的核心问题是提高绩效。“要改进绩效，你必须首先了解目前的绩效水平是什么”。“如果你不能测定它（绩效），你就无法改善它”。绩效评估对提高政府绩效的意义首先体现在计划辅助功能，政府绩效评估中的绩效指标有助于管理目标的分化。更为重要的是，某一阶段的绩效评估结果有助于确定下一阶段的指标，并依此合理配置资源。科学的目标制定有助于提高政府的绩效。在行政工作走出计划而进入实施阶段后，绩效评估为工作中的监督提供了信息支持。另外，在缺乏关于效果的客观资料的情况下，资源配置大都是根据政治上的考虑做出来的：当领导人在决定增加预算时，往往不知道把新增加的资金投向何处，以至于出现“我们盲目地花钱，但又不知道花的钱换来了什么”的状况；当削减预算时，又不知道削减的是“肌肉”还是“脂肪”。绩效评估是辨别成功还是失败的手段，它