金融监管协调的两种路径――兼论我国的制度选择

文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题金融监管协调的两种路径——兼论我国的制度选择廖凡中国社会科学院副教授金融监管内在的竞争和冲突，尤其是金融集团的发展带来的强化效果，使得金融监管协调机制成为题中应有之义。面对金融机构界限的日益模糊，传统的以经营机构作为监管基础的机构监管逐渐转向以业务/产品作为监管基础的功能监管，以使监管权限的划分更为合理;在此基础上，通过牵头监管者、伞形监管架构乃至单一监管机构等不同方式，协调监管运作。一、从机构监管到功能监管所谓机构监管(institutionalregulation,entityregulation)是指将金融机构类型作为划分监管权限的依据，即同一类型金融机构均由特定的监管者监管：银行监管由银行监管者负责，证券公司监管由证券监管者负责，保险公司监管由保险监管者负责。这是历史上金融监管的主要方式。[1]在机构监管体制下，特定类型金融机构的所有监管事项由相应机构监管者统一负责，而不论其涉及何种金融业务。机构监管有其合理性：一方面，在金融机构业务单一的传统环境下，金融机构之间界限清晰，业务重叠或交叉较少发生，按机构监管文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题或按业务监管(即下文将要讨论的“功能监管”)并无本质区别，不致产生混乱;另一方面，机构监管的理念对于审慎性监管非常重要，因为审慎监管要求集中考虑某个机构整体上的风险和清偿能力，而业务监管并不能很好的达到这个效果。但是，随着金融机构业务多元化，尤其是金融集团的出现，机构监管方法逐渐不适应现实发展。最突出的表现就是，银行、证券公司、保险公司等往往提供功能相似的金融产品，而这些业务却受到不同监管机构按照不同标准进行的监管，形成监管差别;监管上的差别会导致激励方面的差异，在其它市场条件不变的情况下，会使得市场竞争条件出现差别，不利于公平竞争。[2]同时，负责监管某类金融机构的监管者通常在监管该类机构的传统业务上有所专长，而并不擅长于业务多元化后金融机构新业务的监管，从而使监管效率和有效性受到影响。功能监管正是在此背景下产生的。功能监管(functionalregulation)的基本理念是，相似的功能应当受到相同的监管，而不论这种功能由何种性质的机构行使。[3]在金融监管领域，功能监管概念最早出现在20世纪80年代早期的美国。当时美国财政部建议立法规定，商业银行的所有证券业务需通过独立的子公司从事，并归属SEC和NASD监管，以防止商业银行的证券业务较证券公司拥有不公平的竞争优势。[4]SEC将此种监管安排概括为“功能监管”，并表示肯定和支持。尽管SEC的主要动机是文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题借此将监管权扩展至银行的证券业务，[5]但这并不影响功能监管理念本身的合理性和价值。在此之后，功能监管成为美国历次金融改革法案的必备话题，并最终在1999年的《金融服务现代化法》(FinancialServiceModernizationAct,orGramm-Leach-BlileyAct,以下简称GLBA)中得以确立。[6]按照提案人之一、国会众议院银行与金融服务委员会主席詹姆斯•利奇(JamesA.Leach)的概括，GLBA“规定了功能监管，由州和联邦银行监管者监督银行业务，州和联邦证券监管者统辖证券业务，州保险委员会负责保险经营和销售……将最有经验的监管者置于其最熟悉的金融业务监管领域”。[7]为了体现功能监管理念，GLBA废除了联邦证券法对于商业银行的适用豁免，要求商业银行的大部分证券业务转交单独的关联机构或子公司进行，并接受SEC的监管。[8]同时，为了解决功能监管下金融创新产品在监管归属上的潜在争议，GLBA第205节专门规定了对“新混合产品”(newhybridproduct)[9]的监管权：原则上新混合产品归属SEC监管，但SEC在制订规则之前，应就与新混合产品有关的证券商注册要求与联储协商并取得一致。若联储对SEC出台的最终规则存在异议，可以在该规则公布后60日内向哥伦比亚特区巡回上诉法院提出审查请求，要求推翻该规则;在法院最终审结之前，该规则中止实施。此外，为减少功能监管可能带来的监管分割和监管对象负担加重的问题，GLBA还对功能监管者之间的信息共享义务和相互利用既有报表的义务作出了专门规定。[10]文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题在适应金融机构业务多元化、强化业务监管方面，功能监管优势明显。但是，在涉及整体风险和清偿能力的审慎性监管方面，功能监管并不能完全满足需要。这一点在金融集团的监管上体现得尤为突出：在各功能监管机构对金融集团各种业务实施功能监管的同时，还需要有一个机构从整体上把握金融集团的风险和清偿能力，实施审慎性监管。作为应对，英国在20世纪80年代对从事投资业务的银行进行监管时首创了“牵头监管”(leadregulation)，即由金融集团主要业务的监管机构作为“牵头监管者”，负责集团整体上的风险监管，并主导各监管机构之间的信息交流与合作。[11]我国目前对金融集团实行的非正式的“主监管制度”，实质上也就是一种牵头监管(尽管并非建立在功能监管基础上)。[12]与此相似而又有所强化的是GLBA所确立的“伞形监管”(umbrellaregulation)体制。与牵头监管中牵头监管者根据集团业务的实际情况具体确定不同，GLBA明确规定联储作为金融控股公司的总体监管者，或所谓“伞形监管者”(umbrellaregulator)，对于金融控股公司及其子公司拥有法定监管权，有权基于审慎性需要，对其财务、风险和合规情况等进行检查，并随时要求其提交有关报告。但是，联储的总体监管权受到功能监管的限制：联储应尽量将其检查权限制在控股公司层面，对于已经受到其它机构功能监管的子公司(联储本身享有功能监管权时除外)，只有在有理由怀疑其业务活动造成了关联存款机构的实质风险或有其它特殊情况时，才能对其行使检查权;同时，联储应对其它监管机文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题构的检查给予尊重(deference)，尽量利用其检查结果，并尽量利用监管对象已经向功能监管机构提交的报告。[13]二、单一监管：最佳选择?协调的极至是融合。在这个意义上，将所有监管机构合而为一的综合监管体制似乎是金融协调机制顺理成章的发展方向。事实上，近年来许多国家也的确选择了这条道路。截至2005年，已有至少50个国家在不同程度上确立了综合监管体制：或者设立全面负责所有金融部门监管的单一机构，或者赋予特定机构监管至少两个主要金融部门(银行+保险、银行+证券、证券和保险)的权限。[14]尽管早在20世纪80年代就已在北欧国家出现，[15]但综合监管这种结构性改革的真正催化剂和焦点是1997年英国金融服务局(FinancialServicesAuthority,FSA)的建立。[16]下文的讨论将主要围绕以英国FSA模式为代表的单一监管模式展开。单一监管的拥趸列举了其诸多优势，如更好的监控跨部门金融风险、更有效的监管金融集团、避免监管俘获、有助于消费者保护、有利于降低监管成本，等等。[17]但是，正如有学者所指出的，在所有支持单一监管的主要论证中，都能发现其一系列相应的抵销性的缺点。[18]因此，笔者不拟对单一监管的优劣逐一辨析，而是试图从以下三个角度观察其是否一定是金融监管的最佳选择：(1)金融监管文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题者选择单一监管的主要理由是什么，以及这些理由是否充分;(2)单一监管之于金融竞争与冲突的影响如何;(3)单一监管有效发挥作用所需的外部条件如何。在世界银行对实行综合监管的国家进行的一项抽样调查中，问题之一是采取综合监管的主要理由。各国监管者选择最多的三个理由依次是：(1)更好的监管朝向全面混业发展的金融体系;(2)最大化规模和范围经济(economiesofscaleandscope)，降低监管成本;(3)解决既有监管机构沟通与合作不佳的问题。第一个理由主要是基于这样一种认知：金融混业的发展不仅在模糊金融机构的界限，也在模糊金融业务/产品的界限，传统的金融业务疆界正在消失，分业监管不再现实。然而，研究表明，不同行业的核心金融业务仍然是可以清晰区分的。[19]例如，银行业的核心业务是吸收活期存款和发放商业信贷，以及二者之间的不匹配性(mismatch)。这一核心特征是其它金融产品所不可取代的。[20]同理，证券业的核心业务是证券承销、自营与经纪，保险业的核心业务是保险承保。具有显著差别的核心业务的存在，是功能监管必要性和合理性的基础;非核心业务的模糊化，则可以通过监管协商和冲突解决机制来应对。选择第二个理由的监管者认为，综合监管可以集中监管资源，消除监管部门界限，从来带来规模经济和范围经济，降低总体监管成本。然而，该项调查报告本身即指出，就规模经济而言，并无确凿的数据表明新监管机构的运营成文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题本低于之前各监管机构运营成本之和。[21]而在范围经济方面，经验表明综合监管者内部的组织结构趋向于反映传统的机构界限，其是否有助于提高效率，尚待观察。[22]至于加强监管沟通与合作的问题，同样没有充分证据表明，综合监管机构内部各部门之间的沟通，会自然比功能监管机构之间的沟通更为良好。事实上，在2000年英国公平人寿公司(EquitableLife，全球最早的互助人寿保险公司)倒闭事件中，FSA因为监管不力受到质疑，而监管失败的主要原因之一，就是各部门之间，尤其是审慎监管部门与业务经营行为监管部门之间沟通不善。[23]尽管单一监管可以消除监管机构之间的地盘之争，防止竞次现象，但监管制衡却也随之失去。结构的庞杂和权力的集中易于强化单一监管机构的官僚性，使监管趋向于固执和严厉，而对市场需求无动于衷。同时，在单一监管机构内部仍按传统机构界限划分部门的情况下，代表不同金融领域的各部门之间的机构内竞争依然存在。强势部门(如银行监管部门)有可能获得单一机构的主导权，从而产生片面监管的风险。[24]在监管冲突方面也存在类似问题：反映传统监管机构特征的各部门之间在监管理念、监管方法和监管文化方面的冲突并不会因机构整合而自然消失，只不过由机构间冲突内化为机构内冲突。[25]缓解这一问题的方法是整合监管规则，即以统一的监管方法和规则，取代各部门所依赖的传统方法和既有规则。然而，规则整文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题合的难度更甚于机构整合;在设立综合监管机构的国家中，只有极少数制定了适用于整个金融体系监管的统一规则。[26]英国是其中之一，[27]然而英国此举既得益于其集中的金融体系和成熟的监管经验，更得益于其长期以来的自律监管传统——既有监管规则较少，规则统一的难度(成本)也相应较低。FSA模式很大程度上是为英国这样一个高度发达和集中的金融体系量身定做的，其初衷并非成为一个“国际模式”。FSA前执行董事迈克尔•富特(MichaelFoot)在接受采访时就曾指出：“我们从未说过英国模式是其他国家应该效法的模式。我们承认是英国的一些特色，比如大多数金融服务部门集中在伦敦这一事实，促成了FSA的产生。”[28]尽管FSA模式并不就等于单一监管模式或综合监管模式，其它国家在选择综合监管时可以有所调整，但单一监管模式有效发挥作用的一些外部条件却是客观存在的。一项针对68个国家金融监管体制的实证研究显示，金融监管集中程度/可能性与制度环境良好程度成正比，与市场规模和中央银行的参与程度成反比。[29]换言之，这意味着：(1)制度环境越成熟，“良治”(goodgovernance)程度越高，越易于实现综合监管;(2)市场规模越大，越不易于实现综合监管;(3)中央银行在金融监管体系中的角色越积极，越不易于实现综合监管。这一研究结果对于意欲效仿单一监管的国家不无参考价值。值得一提的是，同为金融发达国家