《湖南省实施(中华人民共和国突发事件应对法)办法》解读(1)

《湖南省实施中华人民共和国突发事件应对法办法》解读（1）发布时间:2012-01-13作者:张文佳文章来源：省环境监察总队投稿：张文佳浏览次数：41前言《湖南省实施中华人民共和国突发事件应对法办法》解读〖〗2009年11月27日，湖南省第十一届人大常委会第十一次会议审议通过《湖南省实施〈中华人民共和国突发事件应对法〉办法》，并于2010年1月1日起正式施行。该法规的公布施行，对于提高全社会应对突发事件的能力，及时有效控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害，保护人民生命财产安全，维护国家安全、公共安全、环境安全和社会秩序，构建社会主义和谐社会，具有重要意义。为方便各级行政机关及其工作人员以及社会各界全面了解、准确把握《湖南省实施〈中华人民共和国突发事件应对法〉办法》，我们组织编写了《〈湖南省实施中华人民共和国突发事件应对法办法〉解读》，以供学习参考。本书由罗建军、张建华策划和统稿，伍拥军撰稿。书中错漏之处，敬请读者批评指正。湖南省应急管理办公室2010年11月第一章总则第一条根据《中华人民共和国突发事件应对法》，结合本省实际，制定本办法。条文主旨本条是关于本办法立法依据的规定。条文解读（一）本办法的法律依据是《中华人民共和国突发事件应对法》《中华人民共和国突发事件应对法》于2007年8月30日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过，自2007年11月1日起施行。该法共有七章七十条，包括总则、预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建、法律责任、附则。国家制定该法的目的是为了预防和减少突发事件的发生，控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害，规范突发事件应对活动，保护人民生命财产安全，维护国家安全、公共安全、环境安全和社会秩序。该法的颁布实施，对于促进湖南省突发事件应对工作，起到了重要的推动作用。（二）本办法的现实依据是湖南省突发事件应对工作的实际情况湖南省是一个突发事件频发的省份，尤其是以山洪灾害为主的自然灾害和以煤矿安全事故为主的事故灾难频繁发生，公共卫生事件仍然威胁着公众生命和健康安全，社会安全事件呈现上升趋势，公共安全形势严峻。据统计，湖南省近几年年均发生各类突发事件20余万起，造成的损失巨大。其中2008年，发生各类突发事件约19.4万起，死亡4027人，造成直接经济损失约807亿元，相当于同年国民生产总值的7.34%，占同年财政收入的61.7%；2009年，发生各类突发事件19.96万起，死亡3320人，造成直接经济损失193.2亿元，相当于同年国民生产总值的1.49%，占同年财政收入的12.84%。面对严峻的公共安全形势，湖南省委、省政府高度重视并全面部署应急管理工作，应急管理机制逐步完善，应急预案体系建设稳步推进，应急处置能力进一步提高，突发事件应对工作有了长足进步。但从总体上看，湖南省在突发事件应对工作方面仍然存在应急意识不够强、工作机制不健全、保障措施不得力、制度建设不配套等问题。《中华人民共和国立法法》第六十三条规定：省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。湖南省人民代表大会常务委员会根据上述规定和授权，结合湖南省突发事件应对工作实际，制定了本办法。本办法是《中华人民共和国突发事件应对法》的实施性立法。实施性立法是对实施上位法作出规定。一方面是对上位法不具体的条文作出具体规定；二是结合本省实际补充相关规定。因此，实施性立法原则上不照抄上位法条文。实施性立法未涉及的内容，按照上位法的规定执行。第二条本省行政区域内突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等应对活动，适用本办法。本办法所称突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。条文主旨本条是关于本办法调整范围和突发事件含义的规定。条文解读本办法规范的是湖南省范围内的突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等应对活动，从而将应对突发事件的事前、事发、事中、事后的全过程活动均纳入本办法的调整范围。由于突发事件的应对是一个动态发展过程，其一般包括预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等环节。（一）预防与应急准备是应对突发事件最重要的阶段预防与应急准备是指在突发事件发生前，通过政府主导和动员全社会参与，采取各种有效措施，来消除突发事件隐患，避免突发事件发生；或者在突发事件来临前做好各项充分准备（包括思想准备、预案准备、组织机构准备、应急保障准备等），来防止突发事件升级或扩大，最大程度地减少突发事件造成的损失和影响。根据本办法规定，预防与应急准备工作主要包括：县级以上政府及其有关部门应当采取必要的安全防范措施，制定并完善应急预案，开展应急宣传培训和演练，组建各类应急救援队伍，保障经费、物资储备、应急通讯等，建设应急避难场所，建立健全突发事件监测预警制度，开展危险源调查、登记、评估、分析、调处并化解易引发突发事件的基层矛盾纠纷。有关企事业单位特别是高危企业行业、公共场所、公共交通工具和其他人员密集场所的管理单位、居（村）民委员会应当积极配合、协助政府及有关部门做好预防与应急准备工作。（二）监测与预警是应对突发事件工作的第一道防线突发事件的早发现、早报告、早预警，是及时做好应急准备、有效处置突发事件、减少人员伤亡和财产损失的前提。突发事件的监测与预警，是预防与应急准备的逻辑延伸，既是政府日常管理中的一项重要职能，也是政府应急工作不可缺少的组成部分。为了从制度和硬件上解决监测不到位、预警不及时等问题，本办法着重规范了突发事件信息系统、监测与预警制度建设，包括突发事件信息收集与分析、突发事件监测装备和设施建设、信息报告员制度、预警信息发布设施建设等。（三）应急处置与救援是应对突发事件工作的最关键阶段突发事件发生后，政府必须在第一时间组织各方面力量，依法及时采取有力措施控制事态发展，开展应急救援工作，避免其发展为特别严重的事件，努力减轻和消除其对人民生命财产安全造成的损害。本办法规定：负责组织处置突发事件的人民政府应当根据突发事件的性质、特点和危害程度，组织有关部门、单位，调动社会人力、财力、物力和技术，采取一项或多项应急处置措施，有效控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害。必要时，可以请求上级政府或部门以及相邻地区政府或部门给予支持。突发事件发生地的村（居）民委员会、其他组织和公民应当按照当地政府的有关决定、命令、配合、协助开展突发事件应对工作，并积极开展自救和互救。（四）事后恢复与重建是应对突发事件过程中的最后环节应急处置结束后，并不意味着突发事件应对过程全部结束，而是进入突发事件应对中的后处理阶段。此时，应当按照政府主导、社会参与和市场运作的原则，及时组织受影响地区尽快恢复生产、生活、工作和社会秩序。同时，要制定恢复重建规划和善后工作计划并组织实施；要组织有关机构和人员，对受突发事件影响地区的人员开展心理咨询、心理健康教育等心理干预工作，并提供法律服务和公共文化服务；要制定扶持受突发事件影响地区和行业发展的优惠政策，组织提供物资、资金、技术和人力等支持，对恢复重建中需要办理行政审批手续的事项，有审批权的人民政府及其有关部门应当按照方便群众、简化手续、提高效率的原则，依法及时办理。本条第二款还对突发事件含义及其分类作出了规定。依据《中华人民共和国突发事件应对法》和本条的规定，突发事件是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。突发事件分为4类。（一）自然灾害自然灾害的本质特征主要是由自然因素直接所致，主要包括水旱灾害，台风、冰雹、大风、雪、雷电、龙卷风等气象灾害，地质灾害，地震灾害，风暴潮、海啸等海洋灾害，生物灾害和森林草原火灾等。（二）事故灾难事故灾难的本质特征主要是由人们无视规则的行为所致，主要包括工矿商贸等企业的各类安全生产事故，民航、铁路、公路、水运等交通运输事故，危险化学品事故，公共设施和设备事故，环境污染和生态破坏事件等。（三）公共卫生事件公共卫生事件的本质特征是由自然因素和人为因素共同所致，主要包括传染病疫情，群体性不明原因疾病，食品安全和职业危害，动物疫情，以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件。（四）社会安全事件社会安全事件的本质特征主要是由一定的社会问题诱发，主要包括经济安全事件、重大刑事案件、涉外突发事件、恐怖袭击事件和群体性事件等。经济安全事件主要包括金融安全事件、物价异常波动、因突发事件造成的能源（煤、电、油）以及生活必需品供应严重短缺等。必须注意的是，上述4类突发事件往往是相互交叉和关联的，某类突发事件可能与其他类别的事件同时发生，或者引发次生、衍生事件。第三条突发事件应对工作应当以人为本、预防为主、科学应对。突发事件应对工作实行行政领导负责制和责任追究制，纳入政府绩效评估。条文主旨本条是关于突发事件应对工作原则、行政问责和绩效评估制度的规定。条文解读（一）突发事件应对工作原则1.以人为本。突发事件应对工作坚持以人为本的原则，体现了社会主义制度的本质要求，反映了人民的根本意愿。因为，从总体和大局来看，突发事件应对工作是关系国家经济社会发展全局和人民群众生命财产安全的大事，是各级政府坚持以人为本、执政为民、全面履行政府职能的重要体现。当前，湖南省正处于改革和发展的关键时期，虽然公共安全形势总体平稳、趋向好转，但复杂性、严峻性仍然突出，各类突发事件时有发生，严重影响了全省人民群众生命财产安全。因此，必须坚持以人为本的原则，切实做好突发事件应对的各项工作，尤其要及时组织受影响地区恢复正常的生产、生活和社会秩序。2.预防为主。预防为主的原则是突发事件应对工作的核心原则之一。突发事件应对工作必须把预防和减少突发事件的发生放在首位，做到防患于未然。据此，各地区、各部门要全面掌握本行政区域、本行业和领域各类风险隐患情况，实行动态管理和监控。要在加强各级政府和有关部门信息报告工作的同时，通过建立社会公众报告、设立基层信息员等多种方式，不断拓宽信息报告渠道。要建立预警信息通报与发布制度，充分利用广播、电视、互联网、手机短信息、电话、宣传车等各种媒体和手段，及时准确发布预警信息。要加强对重点行业和领域公共安全的监督检查，促进各行业和领域安全防范措施的落实，并加强突发事件的信息报告和预警工作。要积极开展应急管理培训，制定应急管理的培训规划和大纲，明确培训内容、标准和方式，充分运用多种方法和手段，做好应急管理培训工作。要加大科普宣教工作力度，创造更加浓厚的人人关心公共安全、人人学习应急知识的社会氛围。3.科学应对。科学应对是突发事件应对工作的一个重要发展方向，且应急管理事业的发展也需要科技进步的支持和推动。目前，主要是重视利用科技手段提高应对突发事件的能力，对突发事件应急管理的基础理论、应用和关键技术研究给予支持，加强公共安全与应急管理学科、专业建设，大力培养公共安全科技人才。要扶持一批公共安全领域拥有自主知识产权和核心技术的重点企业，实现成套核心技术与重大装备的突破，增强安全技术保障能力。譬如，要实现防震减灾工作科技现代化，主要是在观测系统、数据处理系统、实验系统的现代化，以及科学理论上达到国际先进水平。（二）行政问责和绩效评估制度为确保行政机关及公务人员“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”，党的十七大提出推行行政问责和绩效管理制度，2008年开展试点，并把行政不作为、乱作为和严重损害群众利益等行为作为问责重点，对给国家利益、公共利益和公民合法权益造成严重损害的，依法追究责任。为进一步贯彻落实十七大精神要求，本办法从湖南省实际出发，确立了追究行政机关的行政首长与相关工作人员行政违法责任的行政问责体系。如本办法第44条规定，在突发事件应对工作中，未按照规定报告突发事件信息的、未在突发事件可能发生或者已经发生期间实行24小时值班等七种情形，将依法追究直接负责的主管人员和相