市政公用事业是指城市人民政府管理的

市政公用事业是指城市人民政府管理的，为城镇居民生产生活提供必需的普遍服务的行业。主要包括城市供水、排水和污水处理，集中供热，城市道路桥隧，环境卫生和垃圾处理以及园林绿化等。市政公用事业是城市的重要基础设施，是城市经济和社会发展的主要载体，直接关系到社会公共利益，关系到人民群众生活质量，关系到城市经济和社会的可持续发展，具有显著的基础性、先导性、公用性等特点。在计划经济时期，市政公用事业长期实行的是政企合一的管理体制，对城市建设和发展发挥了一定的作用。随着我国经济体制改革的进一步深化和城镇化的快速发展，这种投资渠道单一，管理相对粗放，效率相对低下的体制弊端日益显现，造成市政公用事业发展缓慢，市政基础设施总量严重不足。改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的建立，地方各级城市人民政府积极探索市政公用事业的改革，获得一些比较好的经验。党的十六届三中全会提出，要放宽市场准入，允许非公有资本进入法律未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域；要加快推进和完善垄断行业改革；要加快推进铁道、邮政和城市公用事业等改革，实行政企分开、政资分开、政事分开。建设部在认真总结各地经验的基础上，2002年制定下发了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，明确提出按照建立社会主义市场经济体制的要求，以市场化为主线，全面推进市政公用事业改革，最大程度地发挥市场在配置资源方面的基础性作用，以推动政府职能的转变和企业机制的转换，促进市政公用事业的可持续发展。市场化有利于资源的合理配置，有利于效率的提高，有利于事业的发展。但市政公用事业的公用性特点要求在市场化的过程中，必须切实保证社会公众的利益和公共安全。因此，在市场化的过程中，如何发挥好政府“公共责任人”和“守夜人”的作用，加强对市政公用事业的监管，意义十分重大。市政公用事业的基本特征市政公用事业包括城市供水、供气、公共交通、污水与垃圾处理等行业，尽管这些行业存在很大的差别，但也存在以下共同的基本特征：1、自然垄断性。市政公用事业具有投资额大、投资回报期长、资产专用性强、沉淀成本大、规模经济显著等特点。因此，从技术经济的角度看，市政公用事业存在成本弱增性。表现为：在特定的业务范围内，由一家企业提供一定数量的产品比两家或两家以上的企业提供相同数量的产品具有更大的生产效率，即具有自然垄断性。这是市政公用事业必须实行准入监管，采取特许经营的一个重要根据。2、网络性。许多市政公用事业具有生产、输送、销售等业务垂直一体化的特点，其中，网络输送是核心业务，许多产品只有通过物理网络才能进入消费领域。因此，这些市政公用事业必须有一个完整统一的网络，并实现全程全网联合作业，才能实现网络的有效协调和高效运行。为此，应鼓励企业投资，扩大网络，并提高网络运行效率，以增强市政公用事业的供给能力，更好地满足城市生产和生活的需要。3、基础性。作为城市基础设施行业，市政公用事业的发展，不仅有利于这些行业的自身发展，而且为推动整个城市社会经济发展提供基础条件，直接关联和影响其他行业的发展。因此，监管的一个重要目标，就是要鼓励企业采取能产生正外部性的行为，防止企业采取负外部性的行为，以免对其他行业产生不好的影响。4、公用性。市政公用事业所提供的许多产品，是那些介于公共物品和私人物品之间的准公共物品，具有公用性的显著特点。同时，这些产品是城市居民的生活必需品，需求弹性小。因此，对市政公用事业实行市场化改革后，政府仍然需要采取低价政策，切实保护广大居民消费者的利益。5、地区性。由于各地区在自然条件、经济发展水平、地方政府财政状况、居民消费水平和市政公用事业管理体制等方面存在较大差异，这就决定了各地市政公用事业具有较显著的地区性。推进市政公用事业市场化开放市场，改革传统的市政公用事业管理体制，实际上从上世纪90年代初期在一些城市已经开始。2002年12月印发的建设部《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》以市场化的概念覆盖了市政公用事业改革的全部内容，提出了开放市政公用事业经营市场，允许跨地区、跨行业参与市政公用事业经营；提出了把特许经营制度作为市场化条件下投资与经营市政公用事业的主要形式；明确提出了市政公用事业主管部门要实现三个转变：即从直接管理转变为宏观管理、从管理行业转变为管市场、从对企业负责转变为对公众负责。经过两年多的实践，推进市政公用事业市场化工作取得了显著成果，主要表现在：第一，垄断局面已经打破，多元化投资结构基本形成。目前基本形成了外资、民营、国有多元投资格局。据不完全统计，2002年至2004年，进入市政公用事业的社会资本约1495亿元。第二，竞争机制全面引人，产业集团迅速成长，投资市场全面开放，多种经济成分进入。比如，在水务方面，目前世界上一些知名的供水企业——法国威立雅、英国泰晤士、中法水务、德国柏林等都在我国城市供水行业占据一定市场。在国内，近几年北京首创水务等也异军突起，把资本运作和经营管理很好结合，实现了规模扩张和效益提升。城市燃气行业基本形成了中华、新奥、华森、百江等集团。已改制的企业呈现出新的面貌，没有改制的企业也感受到了压力和挑战，服务质量与效率明显提高。第三，以特许经营制度为主体的经营方式初步建立。结合市政公用事业的特点，逐步探索出适应市场经济体制的经营模式，确立了市政公用事业的特许经营制度。据调查，已有26个省、区、市的100多个城市，263个企业和项目签署了特许经营协议。市政公用事业监管的主要内容市场经济条件下，监管是不可缺少的。加强市政公用事业监管是市政公用事业市场化的重要内容，健全的市政公用监管体系是推进市政公用事业市场化的重要保障，在推进市政公用行业市场化过程中，必须加强对市政公用事业的监管。这种监管应是全过程、全方面的。其主要内容应包括以下几个方面：1、市场准入与退出的监管。由市政公用事业的技术经济特征所决定，需要对新企业的进入实行适度控制，以避免重复建设，过度竞争。同时，监管者应该适度开启新企业进入的“闸门”，以发挥竞争机制的积极作用。另外，市政公用事业必须连续稳定供应的特点，决定了经营企业不可以随意退出，中断服务。所以，对市场退出也必须有严格的规定与管理。2、价格监管。市政公用事业的价格水平不仅与企业的利润水平密切相关，直接影响着企业对进入市政公用事业的预期利益，而且直接关联到消费者的切身利益，因此，价格监管是市政公用事业监管的一项核心内容。促进社会分配公平、刺激企业生产效率和维护企业发展潜力是市政公用行业监管的三大目标。三者是矛盾的，也是可以统一的。制定合理的价格政策，既能刺激企业自觉提高生产效率，降低成本，也能使消费者享受到较低的价格。3、产品与服务质量监管。政府对市政公用事业实行监管的一个重要目标就是维护和增进消费者的利益。这就要求企业所提供的产品与服务不仅价格要适度，而且质量要高。这就要求对市政公用事业实行价格监管的同时，还必须对产品和服务质量实行监管，采取一定的措施，强制企业保证一定的质量水平。4、运行安全监管。市政公用事业能否正常运行，直接影响到公众利益和社会稳定。因此，保证市政公用事业运行安全是监管的首要任务。监管部门应督促企业制订各项安全生产制度，并定期抽查安全生产责任制的落实情况。政府与企业都必须制订切实可行的特殊情况下的应急预案，确保市政公用事业运行安全。5、竞争秩序监管。市政公用事业实行市场化改革后，将形成多种所有制企业并存，同一业务领域多家企业竞争的格局。对竞争秩序的监管十分重要。竞争秩序的监管主要包括防止破坏性竞争、制约企业的不正当竞争行为和防止企业的限制竞争行为。另外，还要注意市政公用事业监管体制的创新。市政公用事业传统的管理方式主要是直接的、行政的。在市场经济条件下，市政公用事业监管方式创新应更多地运用经济的、法律的监管方式，采取监管与竞争相兼容的政策措施，在监管中模拟市场竞争机制，促使市政公用行业经营企业努力提高效率。在实践中，很多地方采用的特许经营投标制、最高限价制、地区间比较竞争等方法都取得了比较好的效果。从监管的模式来看，也应该因地制宜，大胆创新。当然，监管机构的设立应遵循以下基本原则：一是相对独立。具有明确的法律地位，并得到法律授权，独立监管。二是职责专一。监管职责明确而专一，不再承担与监管无关的行政管理。三是综合管理。拥有市场进入、价格、服务质量、标准等方面的监管权利，实行综合监管。四是专家为主。独立监管机构的负责人和监管人员应是被监管行业的专家，具有较丰富的专业知识。各地应充分发挥城市市政公用事业主管部门的作用，进一步整合行政资源，尽快建立起统一的市政公用事业监管体系，实行统一规划，统一市场，统一法规，统一监管。综上所述，推进市政公用事业市场化既是完善社会主义市场经济体制的重要方面，也是加快城镇化，实现全面建设小康社会的迫切要求，更是激发市政公用事业活力，提高运营效率的有效途径。在对市政公用事业的监管过程中，有关部门既不能越位，更不能缺位，必须按照市场经济的要求，从各地的实际出发，重新定位，及时到位。党的十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，对公用事业的改革、开放和加强监管都提出了明确的要求。目前各地市政公用事业市场化改革的热情很高，但由于公用事业多是自然垄断行业或准公共物品，市场化不是简单地放开市场或将资产出售，而是要在进入程序上，产品和服务的定价上和进入后的安全、服务质量等方面进行监管。过去在政府投资经营的体制下，政府既是投资和经营者，也是管理者，监管问题并不突出。而把市场竞争机制引入市政公用设施投资运营后，政企分开、政资分离，监管问题日益凸显。为什么要对市政公用行业进行政府监管？这是因为市政公用设施是城市生产和生活的基础，它是支撑城市健康运行的命脉，政府有责任对其投资、经营、运行进行严格监督和控制，以确保城市生产和生活的稳定。具体来讲，市政公用行业具有与其他行业不同的特殊性，表现为：一是技术经济特征有别于其他行业：相当一部分设施主要通过网络传输系统，如管网（自来水、燃气、排污、排水）、路网（如公共电车、地铁、轻轨）以及场站提供服务，这种网络传输系统具有很强的资产专用性，也就是说，它只能用来传输某一种服务，而不能移作他用，它只能服务于特定区域，而不能转移到其他区域。所以，一旦在市政公用设施，特别是在网络系统上进行了投资，这种投资就会形成巨大的“沉淀成本”，且只有达到一定的规模才能产生效益，至使资本很难自由进出，需要政府管制和支持。二是市政公用行业的公益性较强，其服务的提供存在着一定的市场失灵，社会服务特征有别于其他行业。一些设施和服务因为不能排它性占有和排它性消费，因而不能排它性收费，难以由市场提供，如市政道路、公共绿地等；另一些产品和服务因为具有一定的垄断性，不能形成竞争价格，市场定价失灵，如自来水和管道燃气等；加之，绝大多数市政公用企业所提供的产品或服务构成了生产和生活的基本支出或消费，其价格的形成和调整既受垄断特性影响，又涉及到大多数居民的利益，必须要有政府进行管理。因此，市政公用行业是一个特殊的、需由政府管制的行业。市政公用行业市场化后，随着投资主体的多元化，政府的监管难度增加，监管责任更加重大。如果适应市场化的有效监管机制尚未建立，而国有资产却急于退出，不但不会达到提高效率、增进服务的目的，反而会加大政府管理的风险。因此，市场化条件下的政府监管机制的建立必须要与市场化的进程同步。如何实施监管？这个问题涉及到政府职能的转换和监管体制的构架。在政府包办、政企不分的体制下，对于这类设施和服务，在管理体制上是高度的政企合一，在投资体制上是单一的政府投资，在经营机制上是严格的垄断经营，在价格形成机制上是严格的计划控制，所以政府完全可以通过行政命令进行直接管理。当市政公用行业市场化以后，企业承担了投资风险，政府再也不能用行政命令的办法管理企业经营。政府的职能主要是建立和维护一个公开、透明、平等竞争的市场环境，在平衡各方经济利益和社会公共利益的前提下，保证市政公用设施服务供给的连续和稳定。政府职能的转变，需要建立一个新的监管架构予之相配合，以便形成有效的监管能力，这是实施公用事业监管的重要方面。市场化后的市政公用