外资银行监管法律问题研究

文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题外资银行监管法律问题研究时建中中国政法大学教授关键词:外资银行/监管/原则/制度内容提要:中国加入WTO之后，金融服务市场将进一步对外开放，外资银行将更大规模地进入我国并开展各种业务，必将对我国的银行业竞争格局、市场秩序甚至金融安全产生重大影响。本文探讨了在不违背WTO规则的前提下对外资银行实施监管的原则和内容，并对我国相关制度的完善提出了相应的建议。本文首先分析了监管外资银行应当遵循的保护本国银行、对等互惠、最惠国待遇以及国民待遇等原则，介绍了巴塞尔委员会关于外资银行监管的要求。在此基础上，本文探讨了外资银行监管的主要内容：市场准入监管、业务监管，并对我国进一步完善与外资银行监管有关的存款保险、紧急援助措施、金融监管的国际合作、银行的信息披露和内控、外资银行的风险性监管等内容提出了具体建议。2001年12月11日，中国正式成为WTO成员，根据有关协议，我国将逐步取消对外资银行的限制。(注：根据加入WTO银行业的承诺表，我国正式加入WTO时，取消外资银行办理外汇业务的地域和客文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题户限制，外资银行可以对中资企业和中国居民开办外汇业务。逐步取消外资银行经营人民币业务的地域限制：加入时，开放深圳、上海、大连、天津;加入后1年内，开放广州、青岛、南京、武汉;加入后2年内，开放济南、福州、成都、重庆;加入后3年内，开放昆明、珠海、北京、厦门;加入后4年内，开放汕头、宁波、沈阳、西安;加入后5年内，取消所有地域限制。逐步取消人民币业务客户对象限制：加入后2年内，允许外资银行对中国企业办理人民币业务;加入后5年内，允许外资银行对所有中国客户提供服务。允许外资银行设立同城营业网点，审批条件与中资银行相同。加入后5年内，取消所有现存的对外资银行所有权、经营和设立形式，包括对分支机构和许可证发放进行限制的非审慎性措施。允许设立外资非银行金融机构提供汽车消费信贷业务，享受中资同类金融机构的同等待遇;外资银行可在加入后5年内向中国居民个人提供汽车信贷业务。允许外资金融租赁公司与中国公司在相同的时间提供金融租赁服务。)遵照有关时间表，2001年12月11日起，我国取消对外资银行外汇业务服务对象的限制，外资银行外汇业务的服务对象，可以扩大到中国境内的所有单位和个人;允许设在上海、深圳的外资银行正式经营人民币业务，设在天津、大连的外资银行可以申请经营人民币业务。2001年12月12日国务院通过了《中华人民共和国外资银行管理条例》(以下简称《外资银行管理条例》)，该条例明确规定外资银行在满足审慎性准入条件的前提下，可以在中国境内任一个城市申请设立营业性机构;中国文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题加入WTO后外资银行在华提供外汇服务，没有服务对象限制;取消现行人民币业务市场准入对外资银行设定的业务规模数量指标;(注：即取消《上海浦东外资银行经营人民币业务试点暂行管理办法》规定的申请前一年，外国银行分行境内外汇贷款月末平均余额在1.5亿美元以上，独资银行、合资银行、独资财务公司、合资财务公司境内外汇贷款月末平均余额在1亿美元以上的要求，只规定申请经营人民币业务的外资银行须满足三个基本条件：在华开业3年、连续2年盈利和中国人民银行规定的审慎性条件。)放宽设立中外合资银行或合资财务公司中方合作伙伴的限制，即不要求中方出资者为金融机构，外国服务提供者将能够与自己选择的任何中国实体进行合营;增加外资银行经营人民币业务的地域范围和服务对象范围由中国人民银行根据具体情况审核确定的新条款，授权中国人民银行随着我国入世承诺的进程，逐步扩大开放人民币业务的地域和客户对象范围。应当说，银行业对外开放，有利于改善我国银行资本结构，增加国际金融资本流入，有利于吸收现代大银行的管理和经营，进而规范我国信贷和资金交易行为，从而提高我国银行业服务水平，促进我国银行业走向国际。另一方面，如果对外资银行的监管不力，也将威胁我国金融业的安全。因此，本文通过对外资银行监管法律问题的探讨，希望有助于完善我国对外资银行监管的立法。一、外资银行监管原则分析文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题外资银行的监管原则是指东道国处理外资银行监管事务所依据的基本指导思想。任何一个国家对外资银行实施监管时，必须首先明确对外资银行监管的原则，因为只有确立了符合国情的政策原则，才能制定出恰当的监管措施，以引导、监督外资银行在本国的活动。具体来说，我国目前对外资银行的监管应当遵循如下原则：(一)保护本国银行的原则保护本国银行原则，是指对外资银行的监管活动，应当将重点放在保护本国金融业免受外来干扰和控制上。遵循这一原则的国家中，最极端的做法是对外国金融机构持排斥态度，完全禁止它们的进入。如葡萄牙1975年国内银行体系实现国有化以后，制定新的银行法，禁止外资参与本地商业银行和投资银行业务，禁止外资银行在葡萄牙开设分行。(注：龚明华：“跨国银行引进：利弊分析与监管措施比较研究”，http:。)当然，随着世界经济的发展，各离岸金融中心的建立，国内金融市场与国际金融市场逐渐融为一体，完全禁止外国金融机构进入的做法已逐渐为这些国家所放弃。特别是在《服务贸易总协定》生效后，世界贸易组织(WTO)的成员国将承担允许其他成员国的金融机构进入本国市场的国际义务。所以，持这一立场的国家目前大多是采取务实的态度，实施有限度的保护主义政策，即仍以保护主义为主体，但有文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题限度地开放本国金融市场，辅之以相应的管制措施，保护本国的金融业以及金融市场的稳定。(二)对等互惠原则对等互惠原则是指一方国家或其国民在受到另一方国家所给予的一定待遇时，也给予另一方国家或其国民以同等待遇，双方从对方得到的待遇处于平衡状态。外资银行监管领域，对等互惠原则的核心内容是只对准许本国国民进入其金融市场设置外资银行的国家的国民开放本国金融市场，准许其设置外资银行。外国金融机构进入本国金融市场的条件、经营范围等，以其母国如何对待本国国民为参照。对等互惠原则在具体问题的处理上有形式上的对等原则与实质上的对等原则之分。前者表现为在考虑外国金融机构进入本国金融市场时，只要他国愿意或已经允许本国的金融机构在其境内设立分支机构，不论采用何种组织形式，则该国的金融机构便可以被允许进入本国的金融市场。至于外国金融机构设立的数量、设置的地域范围、业务范围等不作完全对等的限制。例如瑞士银行法规定，在瑞士设立分支机构的外国银行母国必须对瑞士的银行提供对等互惠原则，但瑞士允许那些禁止银行从事证券业务的国家的银行在本国境内的分支机构同瑞士银行一样经营证券业务。后者则表现为对外国金融机构的进入数量、组织形式、地域限制及业务范围等各方面一律采取严格的对文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题等条件。其最为典型的事例当推巴西银行曾以这种互惠为由拒绝美国在巴西开设新的分行。(三)最惠国待遇原则最惠国待遇原则要求缔约国一方将在自己领域内给予第三国及其国民的一切优惠也给予缔约国另一方及其国民。外资银行监管领域中的最惠国待遇是在《服务贸易总协定》中确立的。《服务贸易总协定》第2条明确规定了世贸组织成员国在服务贸易领域应无条件地相互给予最惠国待遇，其下的《有关金融服务承诺的谅解书协议》中则进一步将最惠国待遇明确适用于金融服务领域。《服务贸易总协定》所确立的最惠国待遇原则承袭了《关税与贸易总协定》中所规定的无条件的最惠国待遇原则，这意味着世贸组织成员国在诸如市场准入(包括准入的条件、组织形式)、经营的业务范围与地域范围、经营的条件等方面应给予所有成员国同等的待遇。但在实践中也有一些国家不愿意承认这种无条件的最惠国待遇原则，而是要求对等的有条件的最惠国待遇原则。如美国就因为不愿意承认无条件的最惠国待遇原则而不愿签订《金融服务贸易协议》，并撤回美国“在金融服务领域给予所有世贸组织成员国以最惠国待遇”的承诺。(四)国民待遇原则文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题国民待遇原则是国家依条约或国内法而承担的给予外国人以本国国民同等待遇的义务。给予外国金融机构一定范围内国民待遇的国家，多为社会政治稳定、经济开放、金融体系发达、金融管理机制健全以及外国金融机构能有发展余地和潜力的国家和地区，特别是具有国际金融中心地位的国家和地区。它们除了在市场准入方面对待外国金融机构同当地金融机构有所差别外(如对申请设立机构的外国金融机构的资产状况、资产结构、组织形式、经营历史、管理素质、所在国的金融管理水平等方面要求较当地申请者严格)，在具体的经营方式、经营范围及受到的监督与管理上，内、外金融机构则是同等的。二、巴塞尔委员会关于外资银行监管的要求(一)跨境银行的合作监管建立一种国际监管合作机制，协调母国与东道国对跨国银行及其分支机构的监管责任，以在全球范围内堵塞监管漏洞，是十国集团中央银行行长创立巴塞尔委员会的初衷，也是巴塞尔委员会的一项最基本的任务。作为对德国赫斯塔特银行倒闭事件的直接反应，委员会在成立之后所发起的第一个行动，就是制定1975年《银行外国机构的监管原则》，即后来被国际银行界誉为“神圣公约”的《巴塞尔协定》(theBasleConcordat)。1983年，因意大利安布罗西诺银行卢森堡子公司的倒闭，巴塞尔委员会重新发布了“经修改的协定”，该文件文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题在原协定提出的国际合作监管和充分监管原则的基础上，根据国际市场出现的新情况，吸纳了并表监管原则，并进一步阐明了母国与东道国监管当局对银行外国机构的清偿力、流动性以及外汇交易与头寸三个方面分担监管责任的原则。为了改善“预警”系统，促进不同国家银行监管者之间审慎监管信息的交流，委员会又于1990年发布了《巴塞尔协定的补充》，从银行机构的许可程序、母国当局的信息需要、东道国当局的信息需要、对银行保密法限制的排除以及外部审计等方面提出了合作建议。1991年国际上发生了20世纪最大的金融丑闻——国际商业信贷银行倒闭事件。为此，巴塞尔委员会重新审查了《巴塞尔协定》及其补充文件，并于1992年推出《国际银行集团及其跨境机构监管的最低标准》。该文件在《巴塞尔协定》的基础上，将并表监管原则的某些部分加以系统阐述，提出了所有国际银行或银行集团都应受到有效的并表监管、任何跨境机构的设立均须经东道国与母国当局的双重许可、母国当局有权获取并表监管的信息、东道国有权对不符合最低标准的机构设立禁止或限制措施等四项最低标准，进一步发展了《巴塞尔协定》所确立的合作监管原则体系。1996年10月巴塞尔委员会和离岸银行监管组织成员组成的工作小组形成了“跨境银行监管”的工作报告——《跨境银行业监管》，该报告就如何克服有效并表监管障碍提出了29项合作建议，具体涉文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题及母国当局的信息获取、银行保密法限制的排除、跨境现场检查的实施、母国并表监管的有效性、东道国的信息分享以及进一步防止监管漏洞等问题的解决方案，为母国并表监管的实施提供了一套切实可行的参考方案。(二)国际银行的资本充足监管1988年巴塞尔委员会公布了《统一国际银行资本衡量和资本标准》，即《巴塞尔资本协议》(theBasleCapitalAccord)。该协议是针对20世纪80年代以来国际银行的资本状况日益恶化，而国际风险特别是债务人不能偿还的信用风险不断增大的情形制定的，目的在于建立国际银行的资本充足监管框架，以加强国际银行体系的安全与稳健，并确保国际银行监督平等竞争。该协议界定了银行的资本构成，建立了风险加权制度，清楚地勾勒出国际银行的资本充足性衡量架构，具体阐述了各成员国银行监管当局协议实施最低资本标准。依其规定，银行资本对加权风险资产的目标比率不得低