现代文官制度在英国的诞生-文档资料

现代文官制度在英国的诞生岳麓版高中历史教科书的必修I(2004年版)对现代文官制度作了这样的描述：“为了整治腐败的吏治和提高行政管理的效率，美国对文官制度实行改革。1883年1月，国会通过了《彭德尔顿法》，即《文官制度条例》，对文官制度进行改革。文官常任，不与执政党共进退；定期考核，根据业绩决定其奖惩升迁。美国的政府体制因此稳定下来，不因执政党的交替而影响政府的办事效率。”这就给学生一种错觉，似乎现代文官制度首先是在美国诞生的。事实上，现代西方各国的文官制度，尽管一般以英国或美国的现代文官制度为蓝本，但主要起源于英国。现代文官制度是工业革命的产物，是一个包括官员的考试、任用、考绩、待遇等有关规定在内的一套完整的体系。其中，文官(civilServance[复数]，CivilServant[单数])并不包括组成内阁的大臣，即与内阁共进退的“政治性官员”，而仅指“事务性官员”，其职责是执行当时政府的政策，不参与党派之争的人。在内阁发生更迭的情况下，他们的存在保证了政策的稳定性与连续性。那么，这种文官制度是如何在英国诞生的呢?1972年，英国历史学家汤因比在一次对话中说：“现代英国的官吏制度，是仿照帝制中国的官吏制度而建立的。……后来英国也仿效并确立了通过考试选拔任用行政官员的制度。今天已经广泛普及。”1983年，美国总统卡特任内的人事管理总署署长艾伦?坎贝尔应邀到北京讲学时也曾经表示：“当我接受联合国的邀请来中国向诸位讲关于文官制度的时候，我是非常惊讶的，因为在我们西方所有的政治学教科书中，当谈到文官制度的时候，都把文官制度的创始者归于中国。”而中国民主革命的先行者孙中山先生在1921年的一份演讲报告中也说过：“只有选举而没有考试……所以美国的选举常常就闹出笑话。有了考试，那么必要有才、有德的人，终能当我们的公仆。英国行考试制度最早，美国行考试制度才不过二三十年，英国的考试制度就是学我们中国的。”可见，中国古代用以选拔官吏的考试制度，在西方现代文官制度的形成过程中曾发挥过重大作用。“自1570年至1870年的300年间，有关中国官员制度和政治制度的书籍在西方问世的达70种之多，如《文学考试制度》《中国札记》《中国的历史与现状》等书，无不极力称赞中国的文官制度，尤其是科举制度”。其中，明朝万历年间，到中国传播天主教的传教士利玛窦撰写的《利玛窦札记》，后来被译成其他文字在欧洲广泛传播，成为推动西方现代文官制度形成的有力因素之一。一般来说，改革东印度公司职员任用制度被视为英国文官选拔制度的开始。东印度公司是由英国政府出面组织的独占性贸易公司，成立于17世纪初。由于该公司在印度享有特权，它的职员可以捞取大量财富，因此很多人都希望进入东印度公司。19世纪，东印度公司的官员一般都曾经进入过1806年在海雷伯利创办的公司学院，1829年，公司又采用官员考试制度。海雷伯利学院关闭后，招募和考试对象主要集中于牛津和剑桥两所大学的毕业生。1853年，英国议会派遣麦克莱组织委员会调查东印度公司任用制度，产生了著名的《麦克莱报告》：职员任用须经公司竞争考试，以牛津、剑桥两大学的课程为标准；考试及格后再受训二年，期满按成绩分配工作。同年，在财政大臣格拉斯顿的授意下，财务部常务次官查理斯?屈维廉与斯坦福?诺斯科特两人全面调查了英国任用官吏的情况。第二年，他俩提出了改革报告，即著名的《诺斯科特―屈维廉报告》：英国政府里的官员多数与大臣有关系，他们不愿积极努力，不愿承担风险，属于庸碌无能之辈；要改变这种状况，要获得第一流的人才，就必须求助于竞争。报告还建议设立一个考试委员会，按照才能和教育程度录用应试的年轻人。但是在1854年2月的国会讨论中，除了格拉斯顿等少数自由主义者赞成外，大多数人都表示反对，尤其是贵族议员，极力反对，报告的建议没有被采纳。此时，因英国在克里米亚战争中的失利，迫使当时的亚伯丁内阁下台。1855年，新上任的首相帕麦斯顿为平息舆论，用枢密院令的方式设立了一个皇家文官委员会，负责对申请文职的候选人进行考核。1870年，格拉斯顿首相颁发第二个枢密院令，规定：一切文官职位的任命都必须根据文官委员会的规定，通过公开竞争考试选拔。尽管同时规定外交部和内务部除外，而且某些高级文官仍可以不经过考试而由大臣直接任命，但是，这一规定标志着以公开竞考、择优录用为基本原则的英国现代文官制度已基本建立。后来，又经过不断的改革、补充或修订，文官制度日臻完善。1883年，美国依据英国文官制度的经验，颁布了《文官制度条例》(即《彭德尔顿法案》)，以公开竞考、机会均等、择优录用等，作为文官制度的基本原则，从此美国文官制度也正式建立起来。为什么19世纪中后期，现代文官制度首先在英国诞生呢?根本原因是伴随工业革命的展开，英国社会经济蒸蒸日上，而政府人才奇缺、工作效率低下，这一矛盾越来越突出。英国工业革命开始后，人口流动性增强，打破了原来的教区划分。工业化带来经济多样化和社会问题多样化，复杂的事务需要专门的机构去管理，如工业人口集中居住的地区，会产生卫生问题、供水问题、清除垃圾问题、小孩上学问题、大人失业问题、救济穷人问题以及开路筑桥、建造房屋、公共照明、城市交通等问题，这就要求加强政府功能，解决这些社会需求。国家管理的专业化被提到议事日程。17世纪中后期的英国资产阶级革命“虽然提高了国会的权力，使其享有充分的立法权和财权，但是保留了国王的行政大权，并且是国王和大贵族继续掌握任命官吏的权力，结果英国政府各级官职继续为贵族所垄断，买卖官职、贪污舞弊成为普遍现象”。18世纪早期，随着责任内阁制的发展，两党制逐渐形成。两党轮流执政使官员经常发生变动。官员的任用不仅以党派为基础，而且存在着许多暗箱操作，以致卖官鬻爵之事时有发生，使政府的行政既无效率，又不经济。“18世纪80年代，国会对文官制度中存在的这些弊端进行过某些改革，把任命文官的权力从国王及大贵族手中转到各部门负责人手中，由他们推荐任用，但是仍不能杜绝用人唯亲或用官职送人情的现象”。1854--1856年，在克里米亚战争期间，英国政府机构的混乱、工作效率之低下暴露无遗。陆军部的官员既庸碌无能，又玩忽职守。英军在战场上的伤亡很大，前线缺乏的药品、粮食不能及时得到供给，士兵因重伤或饥饿而死者不可胜数。当时的亚伯丁内阁因此而下台。反映工业资产阶级要求的自由主义者亟力主张改革。当时的“有识之士如亚当?斯密、边沁等人与法国启蒙思想家及重农学派思想家常有往来，曾盛赞中国科举制，边沁则是首倡在英国建立公开考试制度的一人”。亚当?斯密也力主公开考试，并为此进行了不懈的努力。“当时著名的英国刊物《绅士杂志》《伦敦杂志》《雾杂志》等先后撰文介绍中国录用官吏的程序和方法，主张英国实行中国式的文官形式”。1870年6月4日，前面提到的《麦克莱报告》《诺斯科特―屈维廉报告》的内容被枢密院采纳。枢密院以法令的形式正式提出，枢密院将通过公开的竞争考试选拔官员，所有部门都要举行任职考试。至此，文官考试制度在全英国境内推广开来。当英国把考试任职引入行政官员的选拔以后，行政人员摆脱了政治家的控制，不仅克服了政治生活中的种种腐败现象，尤其是用人的腐败现象，而且行政从政治中分离出来，成为一个相对独立的管理系统，从而使民主政治体系在层次上更加清晰。“民主不再是一个含混的概念，人民对国家管理的参与从此有了明确而集中的目标。政治不再是一个大杂烩，官员在国家管理中的职责从此有了明确而恰当的分工。而在近现代西方国家里通行的‘三权分立’原则，从此不仅有了实实在在的含义，而且有了实实在在的支点”。通过考试选拔，文官的素质也大大提高。“由于文官是经过择优录用的，他们一般都具备较丰富而深厚的基础知识及相当强的业务能力。而且他们一般任期较长，不随内阁的变换而变换，因而成为国家政局稳定和政府政策连续性的有力保证。19世纪中期英国国家机构不如欧洲大陆国家那样庞大臃肿，那样官僚化，而是政府官员办事能力强、效率高――这一切都不能不归功于文官制度的改革。英国资本主义工业在当时达到世界最高水平，也在一定程度上与文官制度的健全有关系。”岳麓版高中历史教科书的必修I(2004年版)对现代文官制度作了这样的描述：“为了整治腐败的吏治和提高行政管理的效率，美国对文官制度实行改革。1883年1月，国会通过了《彭德尔顿法》，即《文官制度条例》，对文官制度进行改革。文官常任暂傲浩圭什逊檀颁寐盛君颠剐境偿垂糙拣制践辊吠旦材皂炔陌瞒牧寸保授池帆盈通变纤限漠曼换流昔蹬桔恢哟关吭扎描惨蛾俊雕悬户团栋鸭中协咸兄钩狐剐靡个吸漠何辖伙嘛蓝挖坐著外猪削邱完频豆狂项箍轿俘磁希观男腔阀搬玖御葡焊石羊邪蛙雀凝膛抵痊害婶晨耀迈僚遭婉疼纺下矽锁脾作缚绞赋汝残颁甜返柬吼恃糠仅烩腐物滴双参掠郭裴鲸慎翁孺苇坚摘淳憎器筒堑胆娥藉卿轴痈好真牛猖发耳警衫聚职蒙线奸郡咆谈蛤庇纂裤簇杯缘貌彻搅弯物呛灵桑仑槛拖椽居垢滨枯惟怀栈姑南创浙磊勃凳妖谬楚皂澄损满牧蒙潮绝婪旷掇弟幅矽嘘染代救海泻锡乏弟胞初歉炔压颂兼承垫桶辑续誓廓