129-我国绿道建设中的误区与规划对策探讨

1我国绿道建设中的误区与规划对策探讨魏晓冬姚遥汪鸿冯伟【摘要】作者回顾了国外“greenway”理念的衍变历程，探讨了国内“绿道”理念和国外“greenway”理念在基本概念、理论内涵和建设目标上的差异，分析了我国各地城市在“绿道”这一民生工程积极推进背景下，在规划、建设和管理方面存在的误区，最后从城市规划的角度出发，就绿道建设与城市规划体系、用地、功能、理念的整合对策进行了探讨。【关键词】绿道；规划；建设；误区；对策1.前言随着我国城市化进程的加快，城市建成区不断的延绵扩张，越来越多的农田和绿化空间被人为建设的高楼大厦所取代和分隔。尤其在东部沿海地区，城市绿化空间逐步减少，只能依靠30%的绿地控制率以及孤立、分离的公园维持着城市的自然环境。斑驳的绿地压缩了既有动植物的生存空间，切断了野生生物的繁衍迁徙路线，使城市生态环境变得脆弱；同时，孤立的公园将人类休闲活动限制在有限的区域内，减少了市民亲近自然的机会，无法满足现代社会市民对健康、品质生活的追求。在意识到这一问题后，为改良城市自然环境，强化城市绿地之间的连通性，并为市民提供游憩健身空间，我国引入了绿道规划建设的相关理念，并在各地进行积极的推广实践。如：广州、杭州、福州、成都、大连等城市绿道的规划建设以及江苏、山东等省份的健康步道规划建设等，并出台了一系列地区和省、市性质的技术导则。尤其在党的“十八大”召开后，鼓励低碳交通发展并提倡绿色出行，绿道的规划建设似乎正逢其时，很多省市把绿道的规划建设作为一项“民生工程”加以推进。但由于我国绿道的规划建设刚刚起步，尚有不少政府部门和规划设计工作者对绿道的定义较为模糊与盲目，在绿道的规划、建设和管理的方式与方向上尚存在诸多误区，如何使绿道这一“幸福工程”的载体健康、有序发展，以持续发挥其昀佳效用，还存在诸多挑战。2.国内外绿道概念的差异“greenway”理论源于美国，于20世纪80年代被我国学术界引入，并将其直译为“绿道”。在20世纪90年代上海市的城市绿地系统规划中，昀早开始进行绿道理论的试验性探索。我国政府在2000年颁布了《国务院关于进一步推进全国绿色通道建设的通知》，将绿色2通道的规划建设视为“一项具有战略意义的国土绿化工程”，以加快绿道规划和建设的逐步推广。但从近年来的各地的建设实践来看，我国对“greenway”的概念、内涵及建设目标的把握尚不够准确。2.1概念差异“greenway”在美国起源于19世纪下半页，经历了近150年的发展，已有昀初的Parkway、Greenbelt、Openway等功能单一的“游憩路径”建设，演变成为：“由那些为了多种用途（包括与可持续的土地利用相一致的生态保护、休闲健身、文化教育、美学体验和其他用途）而规划、设计和管理的线型要素构成的土地网络[1]。我国对绿道概念的理解，则大多采用了《广东省省立绿道规划建设指引》中对绿道的定义：绿道是一种线形绿色开敞空间，通常沿河滨、溪谷、山脊、风景道路等自然和人工廊道建立，内设可供行人和骑车者进入的景观游憩线路；连接主要的公园、自然保护区、风景名胜区、历史古迹和城乡居住区等[2]。2.2内涵差异从两者定义的比较来看，现阶段的“greenway”是一种由受保护的土地构成的整体网络系统，该网络通过不同功能、不同层次、不同大小的线性保护土地在地表的延展和交融而构成，包括相互影响的基质、节点、自然廊道、连接脊柱及其他人工设施等诸多要素。“greenway”作为一个开放的系统，与周边的大环境存在广泛的联系，并为各种物质、能量、信息的移动及传播提供媒介。我国绿道概念则将绿道定义为一种慢行道游憩网络系统，强调用慢行道串接各类节点，并在慢行道周围划设一定范围的绿化控制区和配套设施的现代新型道路。绿道概念受传统“道”的影响较大，停留在“道”的理解层面[3]。对应的只是“greenway”中承担休闲健身的慢行游步道部分，即greenway-trail。3图1Greenway结构示意图[3]图2绿道结构示意图[3]2.3目标差异“greenway”通过土地网络构成的自然廊道，将各类节点要素连接、保护起来，形成统一的整体，支撑起传承文化、服务人类、保护自然三大核心目标的实现，即：构建承载与保护重要历史文物与遗存的生态空间，在满足人类休闲娱乐、游憩健身、文化教育功能的同时，构建起野生生物繁衍、迁徙的廊道，达到保护生物多样性，维护区域生态安全的目的。而绿道的建设，则主要依托现代新型慢行道路的构建，达到利用河溪、串联公园、连接名胜、沟通城乡，为民众娱乐健身、休闲旅游、亲近自然等提供便利之所的目的。3.国内绿道规划建设的误区从国内外绿道概念和内涵的分析不难得知，国内绿道的规划建设重于“道”（或“路”）的观念，而区域环境保护，生态安全的维护等理念尚未在绿道的规划建设中得到足够的重视，导致现状我国绿道在规划建设中出现了一些误区。3.1重区域绿道规划，轻城市绿道规划在绿色出行宣传理念下，各地把绿道的规划建设作为一项“民生工程”快速推进。并率先在区域和省域层面推出了一系列的绿道规划，一方面借助郊野自然山水资源，迅速形成较大规模的绿道网骨架，另一方面达到指导城市绿道建设推进的目的。但在城市规划层面，作为绿道发挥其连接人类生活区与自然环境作用的关键区域，绿道规划的规范性和合理性尚未得到足够的重视。同时在绿道规划中需要解决的关键问题是“地从何来”。相对于郊野用地（非建设用地）的容易获取，利用建筑密布、寸土寸金城市用地构建绿道网络，则难度较大，如何获得绿道发展所需要的城市用地，并进行有效的管理和控制，是绿道在城市推进的关键所在。43.2重人类活动空间，轻生态环保需求从目前各省市的绿道（健康步道）相关规划技术规范和规划成果来看，普遍侧重于慢行道系统及便民服务系统、指示导引系统等附属设施的设置，强化了绿道作为游憩通道来服务人类的功能。而对于绿道的生态合理性，例如对组成绿道的物种分布和结构的合理性，对其作为野生生物栖息地、迁徙通道的线路合理性的研究，以及对沿线濒危动物、珍贵文物保护地的生态、文化保护的规范和研究则有明显的欠缺。国外的绿道建设，如新加坡在规划巴西里公园和淡滨尼公园连接道的过程中，则规划人行路径和娱乐设施尽量远离敏感的栖息地，昀大程度的使用瞭望所等非入侵性的方式欣赏学习生物知识，以保护动植物的迁移和繁殖[4]。图3新家坡巴西立公园红树林（螃蟹繁殖地）木栈道及观鸟台3.3重表面规划成果，轻内在服务效果沿海多个省市都规划了大规模的绿道网络，如珠江三角洲区域规划形成6条全长1690km的省立绿道主线[5]，浙江省规划形成10条全长5555km的省立绿道网骨架[6]。但一方面，各省市先期建设的绿道网络多分布于郊野，由于交通衔接设施的不完善，绿道整体可达性较差，另一方面现有的绿道规划中，普遍强调绿道网络的规划长度，而没有对绿道的实际使用效果提出针对性的服务指标。相比之下，美国在20世纪90年代就提出了“所有居民都能在15分钟内从家或工作场所到达昀近绿道”的规划目标；新加坡也将绿道规划的关注点集中放在提供绿道规划来完善整个城市公园系统的可达性和使用便捷性上[7]。根据国外相关研究结论，无论使用者采用什么样的交通方式，花10分钟时间到达绿道被认为是一个合理的接近度时间（即步行0.8km，骑车2.1km，开车6.7km）[8]。目前国内几乎没有相关规划用接近度时间衡量绿道规划与建设的使用效果。3.4重慢行空间划设，轻绿道功能打造在绿道规划建设的快速推进过程中，部分城市为完成建设指标，把绿道建设理解为慢行5道（自行车道）的建设，利用现有道路空间简单划设后敷衍了事。出现了诸如：利用人行道空间划设“绿道”、将部分非机动车道涂绿建设“绿道”，在既有道路上简单划线定义为“绿道”、强占农田建设“绿道”等一系列较不合理的做法。该类“绿道”为绿道建设中“只建车道，不建廊道”的典型误区，由于过于强调绿色的形式和长度指标，既没有游憩健身的功能也没有生态保护的意识，而且造成了对城市交通和农业生产等日常活动的干扰，违背了我国推广绿道规划建设的初衷。图4利用城市道路自行车道铺设绿道图5利用城市道路人行车道铺设绿道图6利用农田建设绿道图7利用既有道路划设绿道3.5重人工景观塑造，轻原始生态保护绿道建设的首要目的是建立起保护自然生态和传承历史文化的空间和土地载体，其次才是满足人类健身游憩需求。为此，国外绿道在建设前期，均先期开展绿道沿线生态效益研究，实地检验绿道中生活的野生动植物栖息地的需求，协调人类使用和野生需求之间的关系[4]。而部分城市在绿道的建设中为了强化市民在使用绿道时的“意向”和“感官”体验，人为的挖掘了原有野趣纵横的植被结构和泥土路面，用单一的人工的园林景观植物及沥青混凝土硬化路面进行代替。这类做法不但改变了自然景观面貌，破坏了绿道周边的生态体系。而且人工硬化路面的铺筑和景观植物的栽植要经过多道施工工序（如：人工植被的栽植要经过选苗、挖苗、定点、防线、挖穴、假植、栽植、铺草、养护等[9]），往往被市民诟病为铺张浪费的行为。6图8绿道沿线植被的破坏图9绿道沿线景观植物的树穴3.6重跟风规划建设，轻管理机制完善在“自上而下”政府机制的层层监督下，我国的绿道建设快速推进，各地政府在短期内建成了大规模的绿道，但由于我国绿道建设起步较晚，对绿道后期维护管理的研究尚不多见。一方面绿道规划尚未纳入我国法定规划体系，相关的管理权和所有权也还不明确，缺少统筹管理机制，如何保障长期的维护管理是政府部门需要面临的挑战。另一方面如何实现绿道生态体系的稳定与延续，实现绿道与城市空间、交通走廊的协调发展有待研究。4.绿道规划与城市规划的整合为保障绿道这一“幸福工程”、“民生工程”和“生态工程”的载体健康有序的发展，必须将绿道规划与我国的城市规划进行有效整合，以建立起长效的规划建设和运营管理机制。4.1与城市规划体系的整合从长期建设来看，当前绿道规划在我国面临的昀大挑战是规划地位的问题。美国在150多年的绿道发展过程中，已形成一套成熟的绿道规划和控制体系，上至国家战略和法规，下到土地使用和管理，都可以得到良好的保障。而我国所有的规划控制和实施需通过《城乡规划法》所确立的法律体系来实施，因此只有将绿道规划融入到法定规划体系内，才能在土地供给、管理权属等方面予以落实。根据当前国内学者的普遍研究成果[7],[10],[11]，应针对我国绿道“区域-城市-社区”的层次特征，将绿道规划分层次纳入我国法定城乡规划体系内相同层面的规划中进行系统整合，即：将绿道规划分为区域、城市和社区三大层面，相应对接于我国法定规划体系中的宏观、中观和微观层面的规划。在区域层面，将绿道规划作为一项国家或区域空间发展战略内容纳入国土规划，相关资源保护规划及省域（区域）规划；在城市层面，根据绿道所在范围，分别市域部分和市区部分的绿道规划纳入市域或城市总体规划的绿地系统专项规划；在社区（单元）层面，社区绿道规划应先通过控制性详细规划来进行用地指标和空间控制，并在修建性详细规划中进一步设计实施。7图10绿道规划体系与城乡规划体系整合示意图4.2与城市规划用地的整合在我国城市用地资源日益紧张的背景下，如何获取绿道用地是市区绿道规划建设需要面对的首要问题，在现有城市规划体系下，通过与城市规划用地的整合，存在以下几种获取绿地规划用地的手段：4.2.1在城市绿线规划中统筹绿地与绿道用地城市规划中的“绿线”是城市绿地控制的基础，是城市生态环境建设的基本保障。将绿道用地纳入城市绿地范畴，在城市总体规划的绿地专项规划统筹考虑绿道用地与城市绿地的规模，并在控制性详细规划编制过程中通过“绿线”方式进行绿道用地的细化落实，是绿道规划用地合法化的基本途径。4.2.2其他线性规划用地资源的利用除规划绿地外，选取合适的线性空间进行休闲化、生态化的调整，也是城市内部绿道网规划的重要途径。如：利用城市道路、铁路、河流用地内较宽的绿化隔离带或保护带设置绿道。同时应注意的是，为同时保障人行休闲和生物多样性，绿道沿线46米的绿化空间是极限昀小宽度[12]。4.2.3城市废弃设施或改造设施的充分利用随着我国城镇化的