《政府信息公开条例》的价值缺陷

《政府信息公开条例》的价值缺陷【提纲】第一章政府信息公开的概念梳理一、政府信息公开的主体（一）权利主体（二）义务主体二、政府信息公开的客体三、政府信息公开的定义第二章我国政府信息公开制度现状及存在问题一、基本分析二、存在问题（一）《条例》自身缺陷1.信息公开范围不明确2.涉及第三人信息公开制度不科学3.缺乏有效地监督机制、救济机制4.信息管理制度的不规范，缺乏履行责任追究机制5.《条例》不具备权威地位，易受其他法律限制（二）制度环境的困境1.信息公开制度缺乏制度保障、相关配套法规不完善或滞后2．政府部门、公民的信息公开意识淡薄第三章我国政府信息公开法律制度的完善设想一、建立统一的信息公开法律体系，进一步明确信息公开范围（一）提高政府信息公开的立法层次（二）完善政府信息公开的配套立法二.、第三人信息公开制度的新举措三.设信息委员会，最大限度保证行政决策的科学化四、彻底转变观念、提高服务意识五.建立和完善信息的收集、处理机制，建立信息库摘要：政府信息公开的最核心的价值追求是强化民主政治，保证民众获得政府信息、防止行政腐败和实现信息对于实际生活的效用只能归之于政府信息公开的附属价值。我国的《政府信息公开条例》回避了对这一核心价值的规定，这种回避不但体现在条例对价值目标的明文规定上，也体现在整个条例的实质性规定中。由于条例对于应公开的政府信息的范围和有权申请获得政府信息的申请人资格的严格限制，以及关于政府信息公开的虚弱的司法救济机制，加之宏观的民主政治建设的滞后，我国政府信息公开的前景不容乐观。关键词：政府信息公开；价值目标；民主政治如大多数立法，《政府信息公开条例》在第一条开宗明义地规定价值目标：“为了保障公民、法人和其他组织依法获得政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，制定本条例。”由于政府信息公开是提高政府工作的透明度的一项必要的内容，①这一条实际上表明政府信息公开有三项目标：保障民众获取政府信息的权利、促进依法行政和发挥政府信息的服务功能。这三项目标当然应该是政府信息公开的价值追求。但仅仅规定这三者是不够的，政府信息公开最核心的价值追求应该是强化民主政治，条例提到的三项目标应该只是附隶于这个核心的价值目标。对于核心价值观的遗忘，使得《政府信息公开条例》在根本基调上出现严重问题，这势必对政府信息公开的实践造成消极的影响。②下面分节阐述条例存在的价值缺陷。一、民主政治与获取政府信息的权利获取政府信息应该包括两项内容：获得政府已经公开的信息和要求政府公开其拥有的信息，我这里分别称之为消极的获得政府信息和积极的获得政府信息。消极的获得政府信息的权利对政府设置的主要是消极的不干涉义务，而积极的获得政府信息的权利则要求政府采取积极的措施公开信息并保证民众对这些信息的获取。政府信息公开涉及的是积极的获得政府信息的权利。《政府信息公开条例》规定是的保障民众“依法获得政府信息”。民众积极的获得政府信息的权利究竟是一种法定的权利还是一种高于法定权利的宪法权利、或者说是超法定权利？①条例没有直白的规定。但从条例对民众获取政府信息的诸多限制性规定可以看出，积极获得政府信息的权利是被作为一种法律规定的权利来看待的。其实，“依法获得政府信息”的措辞并不妥当，因为宪法才是民众获得政府信息的权利之源。事实上，民主政治的追求，使得积极地获得政府信息的权利从一般的法定权利变成不可动摇的宪法权利。（一）作为法定权利的获取政府信息的权利现今法学界广泛的共识是，获得信息的权利属于表达自由子权利，因而应该归类为基本的宪法权利。《公民权利和政治权利国际公约》第十九条第二款（“人人应有表达自由的权利：此项权利包括寻求、接受和传递各种信息和思想的自由，而不论国界，也不论口头的、书写的、印刷的、采取艺术形式的，或通过其所选择的任何其他媒介。”）就明白地将“寻求各种信息的自由”归为表达自由的当然内容。这其中的理由在于，表达自由着力实现的是思想和意见的自由的表达，而思想和意见的自由表达必须以思想和意见的自由的形成为前提，在信息被封闭的场域所形成的意见和思想必然是有局限的，笼中之鸟的叽叽喳喳不能称之为自由的歌唱。但寻求信息的权利是否意味着政府必须公开其拥有的信息，却存在争议。按照诺瓦克的解说，在《公民权利和政治权利国际公约》的层面上，“毫无疑问，寻求信息自由的消极方面至少意味着个人在可普遍地获得的信息方面受到保护以对抗国家机关的干预。……但是更难以回答的问题是，寻求信息的权利是否使缔约国有义务在某些情况中以积极措施保障获得国家或私有的信息的权利，或者信息本身能够被获取。”②这自然是指出还没有就公民获得政府信息的积极知情权是否属于基本人权达成共识。但诺瓦克紧接着表示：“尽管这一被告知的主体性权利（注：这种权利即政府有义务在某些情况中以积极措施保障获得国家或私有信息的权利、或者使信息本身能够获取，这无疑包括公民对政府信息的获取）在很大程度上仍未被案例法所承认，但是现代和通讯社会的迅速发展在许多国家正在导致逐渐进展的、提供信息的法定义务，特别是在公共行政方面。”③《公民权利和政治权利国际公约》文本中的寻求信息的自由，在原义上不应该包括政府主动公开信息，这点应该是可以确认的。虽然在二战之后，在价值层面上原本非常具有争议、或者说更多地带有负面色彩的民主的观念变为世界各国在宣传和舆论上的一致追求，但这种观念尚未普遍地落实到各主要国家的具体的法律制度。比如，美国的情报自由法固然是和《公约》在同一年制定的，但欧洲各国及日本制定相关的政府信息公开法的时间则晚得多，这时候认定政府信息公开是公民宪法权利的必须的内容显得不近情理。所以，从源头上看，民众积极地获得政府信息的权利最初应该只是一种法定的权利。（二）民主政治与获得政府信息权虽然在本源上，表达自由并不包括积极地获得政府信息的权利，或者说政府并不负有在原则上公开政府信息的宪法义务，但随着民主观念的日益深入人心、加之信息和通讯社会的迅速发展，将积极获取政府信息的权利融入一般的获取信息的自由，从而解释为表达自由的当然内容，就成为合情合理的事情了。民主最核心的意义在于自治，对于民众个体来说，民主意味着从附庸地位到负责任的公民的政治解放，在于民意对于政府机关的最大限度的控制，政府必须摆脱与民众相疏离的神秘形象而变为接受民众最大程度的监督的仆人。在这种前提下，向民众公开所拥有的信息就成为政府当然的义务，而积极获取政府信息也成为民众的理所当然的基本权利。经由民主政治的中介，积极获取政府信息权就从原初的法定权利变为坚实的宪法权利。这里所谓宪法权利，在某种程度上应该就是可以从国家体制本身所推演出来的公民的基本权利。不管《公民权利和政治权利国际公约》的缔约国坚持什么样的态度，社会主义国家的意识形态必然要求保障公民、至少是工人阶级和农民阶级获得政府信息。作为资本主义国家的替代，社会主义国家的价值在于能够使人民获得真正的自由（资本主义国家所保证的自由不过是局限于形式的虚假自由），而“自由就在于把国家由一个站在社会之上的机关变成完全服从这个社会的机关”，人民自由的程度取决于“把‘国家的自由’限制到什么程度”，因此，社会主义的国家本身不存在任何的自由，政府在原则上当然也就没有任何理由不为人民提供其制作或者获取的任何信息。因此，政府信息公开对于社会主义国家是国家体制内在包含的要求，秘密政府和黑箱操作是与这种国家体制的价值准则有着根本冲突的。事实上，这一点也适用于现代所有国家的基本价值准则，因为不管现代国家是否在事实上保证公民的基本自由，至少在宣扬的意识形态上都极力坚持公民基本自由是国家的立国之本。从这一点上，公民的积极知情权——主要是公民获得政府信息的权利，在某些情况下也包括获得私人信息的权利——就应该归为基本的宪法权利。二、从历史的观念再论民主政治与政府信息公开从历史发展的视角看问题，也许能更清楚地显示政府信息公开和民主政治之间的关系。虽然马克思早就声称“自由就在于把国家由一个站在社会之上的机关变成完全服从这个社会的机关”，但最初的立宪政治并未提出公开政府信息的要求。最初的立宪政治强调的是从外部控制国家机构特别是行政机关的权力，因此更多地强调权力分立和对消极意义上的人权保障。这不仅反应在洛克和孟德斯鸠的宪政理论中，也反映在英美法等国的宪政实践之中。在法国大革命失败之后，为对抗大革命过程中激烈的群众参与，贡斯当极力强调消极自由，也即不受政府的干涉的自由的观念，认为这才是自由的真正含义，当代的诸多理论家（最有名的是哈耶克和以赛亚·伯林）也强调为由消极自由才是真正的自由，在他们那里，自由的政治制度只是要求政府不干预个人获取信息，而并不要求政府积极地向公民提供信息。在根本上来说，这些理论全都建基于资本主义的经济秩序和资产阶级的利益：关注于保证不受干扰的资本主义市场以便利于资产阶级获得超额利益或者说剩余价值，物质性的需求在这里成为首要的价值，健全的政治生活和人的自我统治这些源于雅典社会的崇高理想则了无踪迹。这些对于消极自由的观念的强调，其中的根源在于对于人民参政的恐惧：大众总是被理解为无知的、冲动而盲目的、易受益惑的一群，现实的能保证个体自由的政治体制永远只能定位于精英政治，大众政治体制意味着个人自由的覆灭。与哈耶克和伯林的观点相呼应的是熊彼特的精英民主观，在熊彼特那里，真正的民主制度只表示人民对于统治精英的挑选，人民的直接参政意味着痴人说梦。像哈耶克和熊彼特这样的理论家并不会旗帜鲜明地反对政府信息公开，但由于他们更多地关注公民的个体自由和政府消极的不干预义务，而并不是为提高公民参政积极性而出谋划策，政府信息公开自然不会是这些理沦家关注的重心。只有坚持扩大民主参政的理想才能强有力地推动政府信息公开的发展，而政府信息公开的实践又能够为更多的民众积极参与政治生活提供条件。当然，哈耶克、熊彼特和伯林的观点全是对上世纪前半期群众运动的回应，这一点同贡斯当是对法国大革命的反应相对应。风起云涌的群众运动、追求所谓的实质性自由（相对于形式自由的社会经济文化权利）和真正的民主（将民主视为某种物质福利的实现，强调超经验的正确思想指导，最终演变成寄望于某种特定的组织抑或个人领导的“民主建设”），产生出最悖谬和最血腥的实践后果：希特勒的纳粹德国和斯大林的极权统治。自由的积极含义遭到贬抑，而民主的本来含义——民众的自我统治也即自治——被视为不可能实现的乌托邦。但理论之树总是灰色的。哈耶克、熊彼特和伯林们的理论一出现就被宣告已经过时，虽然这些理论对消极自由的不容忽视、对于代议制在现代社会的核心意义、以及对于不受控制的民主所可能引发的弊端的强调能时时给人以警醒的作用。完全孤立性质的个体的自由是不存在的，缺乏物质性基础的消极自由根本不能自存，而缺乏大众积极参与的精英式民主，则只可能迅速堕入寡头统治。政府与个人、政府与社会不应该是分立的关系，社会必须时时融入政府之中，对政府保持强大的影响力。消极的个人自由和民众参与意义上的民主可以做到相互支持而不是相互排斥：只有民主的制度才能保证个人消极自由的实现，而抹杀个人的消极自由的民主虽然可以导致大众一时的扬眉吐气，但大多数人的专制必然会过渡到极度的个人专制，大众由此最终被牢牢套在更沉重的锁链之中。二战以后，先进国家的民主建设——强调大众有序参与的民主建设——稳步前进，自由和民主这两项价值已然密不可分。最初的立宪政治不强调政府信息公开，是因为最初的立宪理论强调的是消极自由的理论，公民参与意义上的民主的价值并没有得到普遍的认可。但在人民的同意与支持成为政府合法性的唯一理由的情形下，政府信息公开就成为宪政建设的一个重点。拒绝公开政府信息意味着政府保持对社会的距离，意味着政府的特殊地位，也意味着拒绝民众参与政治事务，政治信息公开则意味着政府对于社会的完全臣服，意味着民众有可能真正成为政治生活的主人。只有在一个原则上奉行政府信息公开的国度，人民才有可能形成健全的参政知识和政治态度，新闻媒体也才有可能展开对于政府活动的有效监督。除了政府信息公开，公法中的特别权力关系概念的废除也能说明民主建设的发展。特别