公路收费权的经济和法律方面的探讨

龙源期刊网公路收费权的经济和法律方面的探讨作者：朱元兴来源：《中国集体经济》2011年第04期摘要：近年来，随着车辆的大量增加和公路运输行业的不断发展，公路的地位也日益提高，但是，公路收费权引起的争议也越来越大。文章从经济和法律两个方面对公路收费权进行了探讨。关键词：公路收费权；经济；法律一、公路和收费公路的经济属性第一，公路是公共产品。以萨缪尔森为代表的现代福利经济学派经典理论认为，公共产品具有以下特征：一是非排他性，即不可阻止不付费者对公共产品的消费，不付费者同样能够享有公共产品带来的益处。二是非竞争性，就是说一个人对公共产品的消费不会影响其他人从对公共产品消费中获得的效用。可见，政府修建并免费供公众使用的基础设施，如公路，是纯公共的产品，不具有排他性和竞争性，故所有人都可以同时免费使用。第二，收费公路是准公共产品。收费公路介乎纯公共产品与纯私人产品之间，只要在技术的投入上增加少量成本对公路设施加以限制，如设置收费站点就可以做到只对付费者开放，形成排它性。因此，可以认为收费公路是一种需要“使用者付费”的物品，这一产品被经济学家布坎南称为“俱乐部产品”或“准公共产品”。其实，公共产品应当由政府投资提供，但是，“政府失灵”现象引起了公共产品提供的市场化趋势。而作为公共基础设施的公路也遵循着这一规律，由于我国目前的国家财政并没有足够的能力完全承担公路交通基础设施建设，吸引社会资金投入公路建设就成为了必然选择；与此同时，为了提高营运管理和公路建设的效率和质量，允许私人介入公共产品的供给领域也是有必要的，在这样的背景下，收费公路就应运而生了。第三，经营性收费公路是“公共产品的私人供给”。按照我国《收费公路管理条例》和《公路法》的相关规定，收费公路有两种：政府还贷收费公路；经营性收费公路。政府还贷收费公路，其供给主体是国家，但经营性收费公路是由国家之外的主体投资建设的，投资者由国家授予公路的收费权，通过收费经营收回投资并且获取利润，这实际上是私人主体提供公共产品。二、我国公路收费权的分类及法律性质第一，政府还贷收费公路收费权的法律性质。收费权的主体是国家公路管理部门或其特别设置的专门机构，收费权的客体是国家拥有的公路资产，收费权的性质属于行政事业收费，从所收费用的用途上看，该费用是用以偿还修路的贷款或集资款。在现行的法律框架下，此收费权的性质可以说是执行公共管理职能的行为，是特定的公共机构对国家公共设施的管理权，它龙源期刊网包括对属于国家的公路资产依法收取通行费、实施日常管理、进行维护等职责。这种性质的公共设施管理行为，相当于对城市里的公共公园进行管理并收取一定门票的性质。第二，经营性公路收费行为的法律性质。收费权的取得是通过投资建设经营性公路，而获得法定机关审批特别授予，或通过购买政府贷款公路收费权而获得。收费权的主体是依法成立的公路企业法人。经营性公路收费权具有一定的营利目的。其收费期限按照收回投资并有合理回报的原则，在法定最高期限内确定。收费期限届满后，经营管理企业必须无偿将公路资产移交给国家。由上可知，经营性公路收费权是一种特许经营权，其收费行为是对公路的特许经营活动。这种公共产品的特许经营是指特定企业由政府授权在一定范围和时间内对服务或公用产品进行经营，政府通过签订合同或者其他的方式明确政府和已获特许权企业双方的权利与义务，并允许已获特许经营权企业在一定范围和时间内营利的一种法律制度。三、收费公路管理者或经营者与使用人的法律关系第一，政府还贷收费公路管理者与使用人的法律关系。由于政府还贷收费公路具有非经营性，使用者缴纳的道路通行费实际上是国家利用公权力变相征收的公路建设费，以此来偿还国家建设公路的集资和贷款，而此通行费并非合同的对价。公路管理者本该是受委托管理和收取该费用的部门，而实际上却履行了管理国家公共设施的职能，因此，使用人与它之间形成的不是平等的服务合同关系，而是行政法律关系。第二，经营性收费公路经营者与使用人的法律关系。提供经营性收费公路的主体是企业，而作为特许经营而由国家授予的收费权本来不是公权力，而属于民事权利，公路经营管理者与道路使用者之间应该属于平等的民事法律关系，经营管理者为营利而向使用者提供道路，使用者交纳通行费获取通行权，这构成平等的商品交换关系，在法律上是通过合同关系来实现的一方向另一方销售己方的服务。由上可知，由于公路收费权性质的不同，管理者的责任形式也不相同，形成的法律关系也就有区别。作为违约责任和民事侵权责任，两者在承担责任上存在区别：一是承担责任主体的性质不一样，前者为企业法人，后者则是公共团体授权的企事业单位或公共团体。二是承担责任的依据不一样，前者是违约致人损害的违约责任，后者是执行管理的瑕疵导致的侵权责任。三是适用责任的原则不同，前者不以过错为考量，一旦客观上违约，就可能承担责任，因此，要求管理者须尽更大的管理义务；后者则以推定过错为归责原则，若不能够证明自己没有过错，就应该承担责任。从目前的形势来看，要完成“十一五”规划中的交通基础建设，公路收费权益必须获得法律的充分保护，是在资本市场上证券化融资的基础。所以，我们对公路收费权的经济属性和法律属性方面来对它进行了分析，并希望国家能尽量健全相关制度，以促进我国社会经济的发展。龙源期刊网参考文献：1、廖湘文.关于公路收费权的经济与法律思考[J].交通企业管理,2008(6).2、牟荣华,马红.公路收费权质权若干法律问题探讨[J].山东商业职业技术学院学报,2009(2).3、陆镇,陆亚维.公路收费权益呼唤法律保护[J].交通财会,2006(11).（作者单位：常州-溧阳公路厚余收费站）