关于深圳城中村的思考

深圳城中村改造的思考[摘要]深圳是我国于80年代最早建立的经济特区之一。在其25年的发展中，她创造了无数的奇迹，是我国经济和社会变革中进步最大的城市。这个最初只有20几万人口的地方小镇、经过几代人的创业和劳动，今天已经成为1000多万人口的全国性大都市。这里会聚了来自各地的人们，是个以外来人口占决大多数并且人口流动性非常大的城市。在深圳人口的组成中80%是外来人口，这种常住人口和暂住人口比率的倒挂现象，在城市发展中很少见，这就要求深圳的政策制定都要考虑这个大的主体。在长期的发展过程中、深圳的人口的上述特点和城市管理规划滞后的失误导致今天深圳城中村的问题越来越重。现在、深圳提出建设国际大都市和创建全国文明城市的口号，这是解决城中村问题的最佳时机。[关键词]城市化城市规划　城中村改造政府主导、市场化运作　一、深圳城中村的历史和现状深圳原是一个边陲小镇、原属宝安县。1980年国家提出建设深圳经济特区的决定后深圳的建设发展如火如荼。在这过程中、深圳不仅经济不断增强、城市建设也得到了突飞猛进的发展，一栋栋的高楼大厦拔地而起、城区面积扩大数十倍，城市内人口20多年增长了近50倍！在这样的背景下，很多外来人口的住房问题其实没有得到很好的安排。深圳市政府曾几次规划外来人口住房问题、相继在几处修建了专门为外来人口提供廉价住房的社区。但外来人口来深务工来势凶猛、及至政府能力已不能满足这么庞大的需求，最后不了了之。已有调查研究说明在深圳外来人口的６０％的人（即６００万）都是靠租房生活的、而其中的５０％（即２５０万）又是居住在城中村的。高速城市化是深圳城中村形成的客观动因。在高速城市化过程中，受土地产权限制及拆迁补偿等因素的影响，原农村居民点开发成本提高，急于扩展的城市首先倾向于开发成本较低的周边地块，使原农村居民点逐渐成为都市海洋中的孤岛。面对城市化带来的前所未有的冲击，孤岛上的原村民在自身传统的影响下逐渐走上了一条完全不同于周边地区的城市化道路，并最终形成了今天独具特色的城中村。城中村（含城市待建区域内的旧村，以下统称城中村）是指我市城市化过程中依照有关规定由原农村集体经济组织的村民及继受单位保留使用的非农建设用地的地域范围内的建成区域1。关于深圳城中村问题产生的原因不外乎以下几个方面：1、以地生财模式是导致城中村问题的经济原因。在城市化的压力下，一无技能二无经验的城中村农民为了谋生，自然地选择了一条风险最小且收益不斐的以地生财道路。在这种模式下，城中村的土地利用、开发建设行为完全取决于土地收益分配的比较利益。根据深圳市宝安区的典型调查，土地收益在城中村、村民之间存在如下关系：1）对村集体而言，土地征用收入小于违法用地收入；2）对村民而言，私宅出租收益及其出租收益期望大于集体分红收益。在这种情形下，村集体违法用地、违章建厂不断发生，村民滥建私房屡禁不止就不难理解了。　2、城市规划管理不到位是产生城中村问题的政策原因。在快速农村城市化过程中，政府在取得城市发展需要的土地后，基本上将城中村事务留给城中村自己解决。在这种情况下，城中村集体经济组织既要负担本村的基础设施和公共服务设施的建设，又要维护本村的计划生育、社会福利、治安等社会管理。在传统村落组织结构及社会网络关系影响下，城中村的管理仅限于本村人管理，而对数倍于自己的外来人口的管理既无意也无力承担。在这种情况下，城中村基础设施落后，黄赌毒泛滥、脏乱差蔓延便难以避免。　3、落后的土地管理体制是造成城中村问题的体制原因。在城市化过程中，有的地方直接保留了农村土地的集体所有制性质，有的地方虽然实行了土地国有化，但通过给城中村划定集体工商发展用地和宅基地的方式，使城中村土地事实上具有无偿、无限期、无流动使用的行政划拨特征。在这种体制下，村民在认知上，并不觉得国有化后城中村土地与以往有什么不同，土地是我的，怎么建我说了算2。在利益驱动下，村民便千方百计规避政府监管，脱离城市规划的引导与控制，结果形成了大量布局混乱、密不透风的握手楼、接吻楼。　4、政府未能为大量外来人口提供足够的廉租屋是刺激城中村违法滥建的客观原因。在高速城市化过程中，受土地资源、资金的限制，政府一时无法提供足够的廉价住房供广大的外来人租住。这就为城中村违法私房的建设提供了大量的需求。当城中村以优越的区位条件、低廉的房租（免去土地成本且规避了各种税费）吸引了大量外来人口之后，政府即使有能力再建廉租房，也因成本和区位的因素而失去竞争力。总结深圳城中村的发展过程、它有四个发展阶段：1989年，第一轮村民占地建房热潮。特区内实行土地统征，造成了原住民的心理恐慌，引发了第一轮占地建房热潮。在原住民不愿意放弃旧村土地之时，政府又在政策上作出了无原则的让步，终止了旧村改造，并撤销了旧村改造办公室。这是政府与原住民在城中村问题博弈上的第一次失败。1992年-1993年，又是一轮抢建风潮。1992年深圳宣布了特区内的城市化，随后宝安撤县改区。但“本应全部收归国有的农村集体土地却全部返还给了原住民和集体使用3。”原住民“集体的土地就是自家的，自家建房自己说了算”4的心理更为强化，加上1992-1993年间，蔓延全国的房地产开发热潮刺激了特区内原住民的建房热情，为大量外来人口提供出租屋成了他们牟利的主要手段，形成了又一轮抢建风潮。1999年-2002年，最大规模的违法抢建风潮。1999年，《市人大常委会关于坚决查处违法建筑的决定》于３月５日颁布实施后，虽然明确规定此日期以后所建的违法建筑一律查处，但抢搭“末班车”的心理促使原住民再度疯狂抢建。1999年-2002年，几部法规出台实施以来，深圳全市增加了约10余万栋新的违法私房及大量的违法厂房，违法建筑总量增加了近一倍。2003底、最近的一轮抢建风潮。2003年10月31日，深圳启动了宝安、龙岗两区的加快城市化工作，引发最近的一轮抢建风潮。在随后的一个多月时间内，仅龙岗区就发生了违法抢建永久性违法建筑413宗，建筑面积27.7万平米。后市政府发出紧急通知，两区采取有效措施才得到初步控制。同时作为深圳21世纪城市战略重点、总面积170余平方公里的大工业区，近几年来已被违法建筑蚕食了近20平方公里土地，目前已经很难找到成片的被征土地目前深圳共有以行政村为单位的城中村241个，其中特区内城中村91个，特区外城中村150个，其中大工业区6个。以自然村落为单位的城中村和旧村则更多，共计2000余个。总土地面积43.9平方公里、约占总面积的2%，居住人口215万、约占总人口的20%，其中原住民35.8万人。仅按2000年的违法私房栋数计算，原住民拥有的违建数量已接近人均一栋5。深圳城中村的特点明显越是靠近办公区或工业区（厂），城中村的数量就越多、规模就越大，城中村问题就越严重，卫生差、治安乱、黄赌毒严重，对城市形象的影响就越显著。在特区内违法建筑基本处于失控状态，许多村镇超出规划范围在饮用水源保护区、组团绿化隔离带、农业保护区都有大量的违法建筑。往往是城市的重点建设项目规划到哪，城市发展到哪，违法建筑就建设到哪。越是增值潜力大、商业价值高的地块，越是违法建筑集中地。6深圳城中村问题与其他城市的不同：1）建筑质量高、蕴涵利益大；深圳特区改革开放前兴建的传统老屋村已基本改造完毕，目前城中村住宅都是经过多次翻修扩建的城市住宅，一般都超过六层，有的甚至高达10层以上，建筑质量较高，蕴涵利益大。若按目前私房的平均建筑造价估算，特区私房的总造价高达140亿元。而保守估计，一栋私房出租，5年左右便可收回建筑成本，若再出租5年，私房业主便可成为百万元户。2）开发强度普遍过大；目前特区城中村的平均容积率在3.0以上，而与此相邻的珠海市城中村的平均容积率尚不足1、0。　3）土地国有化不彻底，违法滥建严重；特区城中村土地国有化采取的是保留集体工商用地和私人宅基地的做法，政府仅拥有名义上的所有权。由于对该部分土地使用权的权利内涵及如何行使缺乏明确的法律依据，而且政府当时并未给予足够的征地补偿，相当一部分城中村尚未办理征地手续，使城中村村民和政府对该部分土地产权产生很大分歧，结果使集体和村民对该部分土地事实上拥有完全的无限期的产权和开发建设权，最终导致违法建设严重泛滥。以罗湖区为例，截止1997年底，未经审批的违章建筑占私房总量的比例高达34.9%；四层以上的私房占61%，占地超过80平方米的私房占74.3%，严重超出政府规定的基底面积80平方米，不超过三层的户均最高标准。4）无照经营、黄赌毒社会问题突出、环境卫生恶劣；城中村内充斥着门类包罗万象的小店小铺、这些店面普遍是无照经营，行政执法时是你查我关、你来我走、你走我回。又加上房主不配合，给实际执法带来诸多困难。城中村开发强度普遍过大，公共活动空间（包括绿地）缺乏，环境质量低下，市政及公共配套设施不足。大部分城中村的道路曲折不通，标高无序，排水雨污不分，电力、电讯线路杂乱。城中村还因为间距过小，采光、通风不足，建筑质量不高等原因，存在严重的安全隐患。由于缺乏有效的监督管理，外来人口膨胀，城中村的出租屋往往成为黄赌毒的温床，超生游击队的藏身之穴，带来突出的社会治安、计划生育等问题。深圳城中村改造是城市发展的必然要求。深圳要实现国际化、现代化的城市目标，改造城中村势在必行。城中村虽然在空间上属于城市，但是它们在建设方式、土地利用、社会管理等等很多方面仍然没有与整个城市融为一体。随着深圳城市建设的不断发展，城中村与周边地区的反差越来越大，城中村的种种问题也越来越突出。首先，城中村改造可以解决城市发展问题。深圳正处在由速度向效益转型的关键时期，需要高效利用好每一寸土地。城中村土地也是城市宝贵空间资源的一部分。但是现有城中村基本上都是“坐地收租”的粗放式发展模式，严重妨碍了城市重要功能的提升和城市空间的一体化发展。通过改造城中村，实现城市空间资源的整合，改变城中村脏、乱、差的落后、拥挤的面貌，改变城中村空间低效利用状态，促进城市的产业升级和功能调整，改善投资环境。　其次，城中村改造可以体现广大市民（包括原村民在内）的利益。深圳发展了20多年，城中村确实为大量外来人口提供了基本的居住条件，也给原村民和村集体带来了可观的收入。但是城中村的种种弊端必然带来较高的社会成本和环境成本，并且随着城市功能越来越完善，城市人口越来越稳定，对住房的需求必将逐渐提高，这种低端的出租住宅市场将逐渐衰退。尽早改造城中村就是要在经济条件比较好的情况下，主动出击，通过科学规划、改善环境、完善配套等途径，提高土地综合利用水平，提升物业价值。　最后，改造城中村可以更好的彻底解决违法建筑问题。现在全市90％以上的违法建筑出在城中村，城中村成为违法建筑的密集区和庇护所。大量违法建筑的存在，严重侵犯了城市的公共资源和利益，牺牲的是全市的生态环境和发展空间，破坏了社会的公平和公正。城中村不改造，违法建筑问题就得不到彻底解决。　二、深圳城中村改造面临的问题目前、深圳城中村的改造工作面临四大障碍：一是规划障碍，目前“城中村”开发强度太大，容积率高、市政公用设施欠账又较多。在特区已无空地可以置换的情况下，在城中村范围内即便维持现有的开发强度，也难以达到改善城市环境的要求。而要维持这种起码的城市环境标准，不仅开发商无利可图，业主也不易接受。二是产权障碍，城中村大量违法建筑的存在与土地产权的特殊性，令改造陷入两难境地：如果承认违法建筑的产权，则鼓励了违法行为，会引起新的抢建，而且城市环境也不允许；如果不承认产权，考虑到法律依据不足及违法行为的普遍性，对该部分违章建筑难以强制拆除，令改造无从进行。三是拆迁补偿障碍，城中村现有住宅面积大，建筑成本高，每年还可为业主带来相当可观的租金收益，有些业主一年靠租房收入好几百万元，因此提出的补偿数额也很大。算起来城中村改造需要补偿安置的资金数额巨大，而且，业主对于拆迁普遍有抵触情绪，这给改造单位带来巨大的改造成本（包括交易成本）与风险，令开发商望而却步。此外，业主倾向于只接受住房补偿，进一步加重了规划的困境。四是土地供应障碍，为保证改造单位在改造中有赢利或至少不亏损，政府需要给改造单位实行大幅度的地价优惠，