魏小安--关于旅游景区经营公司进入股票市场问题的初步讨论

关于旅游景区经营公司进入股票市场问题的初步讨论前言近年来，随着改革开放的深入，一部分地处旅游景区的企业加快了适应市场、自我完善的转机建制步伐，积极开展了进入股票市场的新探索(以下简称景区公司上市)，目前已有泰山旅游、黄山旅游、峨嵋山、京西旅游等四家以旅游景区为依托的上市公司。景区公司上市是我国经济生活中的一个新现象，这一现象的产生有着多方面的原因，也有其客观必然性。这一现象的存在，对我国风景名胜区事业的发展、旅游事业的发展和证券市场的发展都起到了多方面的作用。从操作过程来看，景区公司上市基本上都是由地方政府组织、占用地方上市指标，经证监会审批后上市的。其中，泰山旅游是占用国家旅游局和山东省的上市额度，由地方组织上市的。作为一种新的探索、新的现象，我们原本可以不必着急，看一看情况，在新的实践基础上形成新的认识，得出新的评价。但是，自1998年以来，由于一部分同志对此提出了尖锐的反对意见，致使此项工作很难再进行下去。去年7、8月份围绕着桂林旅游上市的问题召开了两次专题讨论会。今年1月，中国证监会就此问题专门召开了座谈会，并在此基础上产生了证监会给国务院的请示。4月，建设部又召集了工作会议，就此事的调研论证工作专题进行研究，之后，中国社会科学院环境与发展研究中心课题组就此又进行了辨析，并形成了总报告和相关的报告。目前，我国有风景名胜区512处，其中国家风景名胜119处，四家公司上市仅占不到百分之一。就股票市场来看，现在拥有900多只股票，四家上市公司仅占不到二百分之一。就问题自身来说是一个小规模的问题，但由于上述的过程，使之形成了大的影响，被提到了一种不恰当的高度：一是把它作为一个国家级的问题提出，以产生“惊天动地”的效果；二是把景区公司上市称之为“一种倒退的逆流”，形成一种类似定性的语言模式，这无助于讨论的深入。本来，处在不同的角度，对问题有不同的认识和意见，这是一种正常现象，而且由于不同意见的交锋，也会在这个过程中碰撞出更多更好的东西来，有助于政府决策的清醒，有助于企业行为的规范，也有助于学术的发展。因此，首先应该形成一个良好的讨论气氛。另一方面，如果从防微杜渐的角度来看，这个问题又被缩小了，也就是说这个问题不仅涉及到国家风景名胜区，也涉及到国家自然保护区、国家森林公园、文物景区和城市公园等一系列的问题，应该把视野放得更大一点，眼光放得更远一点，以助于讨论的扩大和深化。第一部分涉及讨论的三个基础性问题一、讨论什么看起来，这似乎是一个不成问题的问题，经过了一年多的讨论，到现在还需要提出讨论什么的问题吗？实际上，在这个问题上并不清楚，因此，应该作为一个基础性的问题首先提出。1、到底是资源上市还是资产上市。表面上看或者简单化地看，讨论的意见无非是两种：一种是赞同上市、支持上市，一种是反对上市，或者认为不宜上市，两种意见折衷的结果就是目前的现状，即在论证清楚之前暂不批准上市。但如果我们具体一点就可以看出，各种不同意见论述的基点和角度是不同的，实际上在讨论的内容上也有所不同。如中国社会科学院环境与发展研究中心课题组的总报告名称为《国家风景名胜资源上市的国家利益权衡》，把重点放在资源上，并且把问题提到了国家利益的高度。中国证监会给国务院的报告名称是《关于国家风景名胜区旅游公司上市经营问题的请示》，其重点是旅游公司的上市经营，而且较为平实。国家旅游局给证监会提出的函的名称为《关于报送对旅游景区上市公司经营问题的基本意见》，提出的概念是旅游景区，重点也是在上市公司经营的问题上。可以看出，由于出发点不同、认识角度不同而各有侧重，所形成的情况是在基本名称和概念上实际上都有不同，这样就很容易造成“公说公有理，婆说婆有理”的局面。在这一点上，实质性的问题是资源上市还是资产上市。2、到底保护和开发是一种什么关系。在已有的讨论中似乎形成一种模式，赞成上市就意味着只要开发不要保护，而反对上市则形成了只要保护不要开发，这种非此即彼的模式显然是不准确的。但在具体的讨论中，甚至有个别专家把这个问题上升到了是爱国还是卖国的高度，也有的把它上升为赞成上市就是为腐败制造温床这样的高度，这是把一种实证性的分析演化成一种情绪性的表述，把保护和开发作为一种对立关系提出。实际上，保护和开发的关系决非对立的关系，应当是在保护的前提下开发，在开发中促进保护，这个观点相信大家都是赞成的。但这里的要点是一个度的问题，即我们既要适度保护，又要适度开发，而不能过度保护，也不能过度开发。从这个角度来看，景区公司上市的问题是一个手段，也可以说是一个中性的问题，关键是在操作的过程中能否适度把握。3、到底景区公司上市的动力来自哪里。现在这种表面上的争论是否掩盖着深层的更实质性的问题，即部门关系之争和上下关系之争。毋庸讳言，在目前这种“部门割据”和“地方割据”的体制现状下，很多不同意见产生的实质都是部门的权力之争或上下的利益之争，但这种争论往往都以比较冠冕堂皇的形式体现出来。客观来说，在景区公司上市的问题上，这方面的影响因素也是存在的。首先看一下部门关系。在景区公司上市的问题上，实质上并不存在部门之争，但是在观念上、在形式上始终存在，包括在专家们的论述中也有意无意地把旅游业和风景名胜事业相对立、相割裂，这就是一种观念上的部门之争在形式上的反映。之所以说实质上不存在部门之争，主要原因有三个。一是由旅游行政管理的现状所决定。经过二十年的发展，中国旅游业已经发展成为一个大的产业，但是这个产业的发展不同于传统产业的发展，是较早走上市场化道路的。在八十年代后半期，旅游系统的概念就逐步淡化，而旅游行业的概念则逐步强化。行业概念的强化意味着不论旅游企业资产的所有关系，也不论旅游企业行政的隶属关系，从大旅游的概念来说，均纳入旅游行业的范畴。在这种情况下，旅游行业管理的概念已经不可能局限于管理旅游企业的人、财、物，而把工作重心和主要工作内容都集中在为旅游企业创造一个好的经营环境，为旅游者创造一个好的旅游环境，规范旅游市场秩序，提高旅游服务质量等方面。简单地说，旅游局的工作就是环境、质量、秩序、规划、发展、促进。这样，旅游管理部门和旅游企业之间并无直接或间接的利益关系，完全可以超脱、客观地看待这件事情。二是为目前证券市场的操作规程和现状所决定。在景区公司上市的问题上，旅游部门没有审批权，充其量有一个推荐权。前些年还存在部门上市指标的问题，在上市指标拥有很高含金量的情况之下，国家旅游局为了支持景区公司上市的探索，提供了自己的股票上市额度来支持泰山旅游上市，也是从市场导向出发，积极促进基层发展的本意。目前部门的上市指标已经取消，在这个问题上，旅游行政管理部门尽可以更加超脱。三是从中国证监会来看，作为证券市场的主管机关，其目的是为了促进中国资本市场的发育，规范市场的秩序。通过景区公司上市这种方式，可以丰富股票市场的品种，起到活跃市场的功能。但在目前上百家甚至几百家公司已经准备好各种条件排队上市的情况下，景区公司上市的问题在中国证监会是一个极其微小的问题，同样也不会存在深层的利益关系。如果从现实来看，风景名胜区在行政管理序列上是属于建设部管理范围的，风景名胜区内的旅游企业同样在这一个行政序列范围内，并不因为叫做旅游企业而实质上纳入旅游行政管理的范畴。从这个角度看，景区公司上市如果讲部门利益的话，真正有可能产生利益的反而是建设部门。这样就产生了一个非常奇怪的现象，没有利益关系的部门支持景区公司上市，或赞成景区公司上市，有利益关系的部门或有可能从中得到利益的部门反而反对景区公司上市，这在逻辑关系上造成了一种混乱，道理何在呢?我们可以理解为各级建设部门同志觉悟非常之高，宁可牺牲部门的眼前利益，也要保证国家的长远利益，这是非常值得赞赏的态度。但同时也有一个因素，就是有些同志仍然以传统的部门行政隶属的概念来理解这个事情，把景区内的旅游企业笼笼统统地认为是各级旅游局的直属企业，从而得出支持景区公司上市就是为旅游业或者旅游管理争地盘的错误认识，因而加以反对。直到今天为止，高层管理部门和相当一批专家学者仍然认为，一些景区旅游企业的盲目发展、或者盲目的开发建设都是旅游局所支持、所赞成的，并且在这种认识的基础上把保护与开发的不协调和矛盾引申成为一种部门之争。具体到景区公司上市的问题上还有一个重要的影响因素，就是旅游企业上市之后在股票市场上形成了一个旅游板块，对于不了解股票市场的同志来说，自然而然就把这种板块引申为由旅游局负责管理、负责审批等等，实际上，旅游板块的形成只是一个股市分析的概念性工具，并不能具体反映出资产的所有关系，更不符合传统观念中的行政隶属关系。目前股市上的旅游板块一共有28只股票，即使是按照传统的行政序列归属来看，只有一只股票即中国泛旅是属于原国家旅游局直属企业的，还有一只是属于地方旅游局的，政企脱钩之后，这种关系也进行了改变。这些企业之所以被称为旅游股，主要原因是企业经营的主业是旅游业或相关关系比较密切。另一个因素是因为旅游概念在股市上还称得上是一个比较好的概念，从市场导向出发，会对股民形成比较大的吸引力，由此被统称为旅游板块。但是，对于这些现代经济生活中的复杂现象，我们如果总是习惯于用传统的观念来理解、来看待，对这些事情就很难得出正确的判断。总之，在实质上并不存在的部门之争，在形式和表述上却自觉不自觉地、有意无意地体现了出来，并且强化了这种观念，所以造成了一种逻辑上的混乱。再看一看上下关系的问题，应该说这个问题才是涉及到实质性的，也是影响程度最大的问题。因为在景区公司上市的过程中，地方政府是操作的决定性环节，或者说主要是在地方政府组织和支持之下，由上市公司筹备组形成主体进行操作，一些表面上的部门之间的纷争，实质上主要是由此而产生的，又突出表现在上下关系方面。首先，需要研究的问题是地方政府为什么有如此高的积极性。其中，一是由于宏观经济发展的影响。几年来，中国的宏观经济经历了一个调控、软着陆的过程，进而形成了通货紧缩、需求不振的局面。在这种情况之下，地方经济的发展需要龙头，需要新的增长点，而旅游需求成为目前经济生活中不拉自动的需求扩大领域，因此，自然而然地引起了各地政府的高度关注。这也是目前全国24个省、自治区、直辖市政府把旅游确定为支柱产业或先导产业的主要原因，1998年中央经济工作会议上又明确旅游业作为国民经济新的增长点。二是由于景区在旅游发展中的特殊作用。旅游需求的膨胀所形成的首先的消费领域就是旅游景区，各个旅游景区基本都成为旅游消费的热点地区。但是，在目前这种状况之下，需求膨胀，相应的供给条件难以满足，要全面地满足旅游消费，从而使其真正起到拉动经济增长的龙头作用，就必须加大投入，加大投入又势必涉及到资金来源的问题，所以，一些地方不约而同地选择景区公司上市这个新途径来解决供求之间的矛盾也是题中应有之义。其次，对地方发展的这种积极性，我们是应该保护、引导还是应该反对、压抑。答案本来应该是清楚的，但是由于涉及到景区环境保护的问题，所以这个问题就变得不清楚了，并由此而进一步提出了中央集权的思路。但这里边又隐含了一个内部矛盾，即由于在这个问题上容易产生市场失效，所以政府必须进行干预，采取政府主导的方针。但是，由哪一级政府主导？如果说只由中央政府来主导，甚至是由中央政府来集权，历史经验证明在我们这样一个大国是完全不可能的。如果把权力下放到地方，又涉及到对地方积极性的保护还是反对的问题。再次，中央集权的可行性问题、可操作性问题。如果说中央集权仅限于规划层次，在实际情况中会发生一些作用，但是不会发生根本性的作用，如果说中央集权要到项目审批的层次，如此庞大的工作量需要成立一个新的部专门来处理才行。进一步是管理到什么范围，管理到什么层次，如果说连国家自然保护区、国家森林公园、文物景区、风景名胜区、城市公园统统管住，就范围来说是非常之大的；如果说不仅管到国家一级，而且管到省级、甚至市、县一级，就层次来说也是非常多的。这样的管理无异于以前的计划经济管理格局，在市场经济大行其道的今天，形成中央集权的思路即使是正确的，但是从操作的角度来说也是绝不可行的。在这种情况面前，地方仍然会采取上有政策，下有对策的方式，来全面地抵御这种不合理的