预算管理体制改革

预算管理体制改革：国际经验与未来构想2013年09月17日15:06来源：中国行政管理作者：苟燕楠字号打印纠错分享推荐浏览量103摘要：本文从控制财政风险、优化配置公共资源、提升资金使用效率三方面入手，回归基本问题，系统梳理了发达国家预算管理体制改革的经验。在此基础上，从我国政府治理的实际和现实需要出发，提出了围绕法治政府和责任政府建设，全面推进预算管理体制法治化、理性化、民主化、绩效化的总体思路，以及营造法治环境、控制财政风险、健全决策机制、加强审查监督、完善财政体制、创新管理模式的路径选择。关键词：预算管理体制;预算规则；预算审议；全口径预算；预算绩效管理基金项目：本文系国家社科基金项目“我国地方政府绩效预算改革的实证研究”（项目编号：11CJY085）、国家社科基金重大项目“我国预算绩效指标框架与指标库建设研究”（项目编号：12&ZD198）、国家社科基金重大项目“中国特色社会主义民主政治的制度优化与规范运行研究”（项目编号：12&ZD075）的阶段性成果。作者简介：苟燕楠，复旦大学国际关系与公共事务学院副教授,上海200433预算是政府的血液，预算失灵，遑论善政。［1］一个世纪以来，经济潮涨潮落，社会日新月异，政府推陈出新，各国预算回应现实需要，因势利导，引领变革，历经变迁。本文对发达国家预算管理体制改革的梳理力求面向实践前沿，聚焦重大问题，剖析先进经验，总结一般规律；对我国预算管理体制未来的构想从建设法治政府和责任政府的要求出发，力求面向实际需要，规范政府行为，转变政府职能，提升政府效能。一、预算管理体制改革的国际经验为充分发挥预算在现代国家治理中的核心作用，世界各国从经济社会发展的实际需要出发，积极推动预算管理体制改革，宏观层面控制财政风险，中观层面优化配置资源、微观层面提升管理效率，取得了一些可资借鉴的宝贵经验。（一）控制财政风险二战后，发达国家经历了普遍的经济繁荣。凯恩斯主义大行其道，政府迅速扩张，政治家们竞相许诺，福利支出大幅增长。预算领域缺乏有效的平衡机制，充斥着模糊的边界、松散的标准和策略行为。20世纪80年代末期以来，由于经济长期停滞不前，赤字和债务规模迅速攀升，预算控制演变为一个必须长期面对的问题。各国陆续发展出一些控制机制，其中较具代表性的有中期支出框架、两步预算法。［2］1.建立中期预算框架中期预算框架的目的在于提高预算的可预见性，控制财政风险。以澳大利亚为例，在严峻的财政形势下，自上世纪80年代初开始，以3年为期间预测财政收支状况（每年滚动并根据价格调整），支出部门在限额内按一定标准对项目进行排序，决策部门则集中精力在总量控制、政策调整和部门间资源配置等重大问题上实施决策。［3］基线预测是中期预算框架的核心技术，首先，确定在未来将持续的当前政府服务，并对其成本进行测算；其次，综合考虑物价水平、技术条件等因素，测算当前服务的未来成本，形成基线；再者，论证新政策或政策调整对基线在总量和结构上的影响。基数定天下，基线预测在微观预算领域由来已久，用款部门将基线作为争取资源的起点，财政部门将基线作为预算平衡的基础。而在财政紧张时期，基线预测的应用则转向宏观预算领域的总量和结构控制，预测财政收支的可持续性，论证政策实施和调整的影响，为宏观决策提供支持。中期预算是把双刃剑，运用得当，可作为控制预算风险的利器，运用不当，则可能成为透支未来的借口。只有夯实管理基础、提高预测能力，同时在制度上约束政治家行为，中期预算框架才可能真正落到实处。2.“自上而下”实施总额控制传统预算“自下而上”，预算需求由用款部门提出，经相关方层层筛选平衡后形成预算案，在财政宽松时期，各部门的实际需求往往超过预设总额，导致财政规模膨胀；在财政紧张时期，支出刚性增长，收支矛盾难以调和。两步预算法则反其道而行之，决策机构先“自上而下”明确预算总额及其构成，各功能部门再在预算限额内“自下而上”统筹平衡、细化编制。两步预算法的优势主要体现在三个方面：一是控制预算总额，实现总量平衡，减少不必要的预算冲突；二是贯彻战略方针，整合计划和预算，优化资源配置；三是明确划分预算责任。决策部门集中精力解决风险控制、资源配置等全局性、方向性问题，执行部门则在预算限额内被赋予较大的支出自由，专注于提供优质高效的公共服务。［4］“自上而下”的两步预算法是一次创造性的回归，在形式上回到切块预算，在实质上则强化了预算的控制和计划功能。（二）优化配置公共资源预算是政治，也是技术。政治决定预算，建立基本规范；技术辅助预算，提供应用工具。作为政治过程，预算要建立公平公正的决策机制，理顺行政——立法关系，体现人民主权，因而殊途同归，相对稳定。作为技术手段，预算要落实政府战略，回应公众需要，优化资源配置，所以一本万殊，与时俱进。二者一内一外、一静一动，既要主次分明，又需动静相宜。1.理顺预算过程受管理模式、政治制度、文化传统等因素影响，各国预算过程不尽相同，其中较为均衡全面的是美国联邦政府的预算过程，主要有四方面特点：一是充分的预算编审时间。年度预算编审周期长达18个月，行政部门预算编制和立法部门预算审查各占一半。二是严密的预算审查程序。预算审查历经总统预算、预算决议、拨款草案、拨款法案等阶段，确保预算案充分考虑各方意见，得到全面审查。三是强大的预算编审力量。各部门提交预算后，直属总统办公室的管理和预算局负责编制总统预算，而国会在预算审议过程中则得到国会预算局、国会研究局等机构强有力的支持。四是合理的财政年度。财政年度不必与日历年度吻合，为了使立法审议更为充分，1974年，美国联邦政府将财政年度的起始日期从7月1日调整为10月1日。科学合理的预算过程对预算的编制、决策、执行意义重大。充分的编审时间有利于全面、真实地反映预算需求；严密的审查程序有利于充分考虑各方意见；强大、均衡的编审力量在合作与对抗中不断深化对预算的认识；合理的财政年度则确保了预算决策和执行有机衔接。2.强化预算审议预算审议由行政审议和立法审议两部分构成。部分国家的预算审议以行政审议为主，另一些国家则发展出较为均衡的审议模式。以美国为例，行政审议仅仅是前奏，重头戏在立法部门上演。共有四类委员会参与预算审议过程，预算委员会的预算决议决定预算收支总额及其功能构成，指导整个预算审议过程；赋税委员会和财政委员会进行收入立法，并决定税法和其他收入规定上的重大调整；授权委会对项目或部门进行法律授权，并规定其运作的期限和条件；拨款委员会召开听证会，了解项目具体情况，并在各功能限额内决定项目支出额度。这一预算审议体系的基本精神是分权制衡，总量控制权与收支安排权分离，收入立法权与支出决策权分离，预算立项权与预算拨款权分离，各委员会的相对独立确保了审议的专业性，而跨委员会的协调机制则减少了预算冲突，将各立法审议的结果整合为最终的预算法案。3.加强投入控制控制是最基本也是最重要的预算能力，有控制才可能有计划、有管理、有问责，现代政府功能的充分发挥才有保障。根据定额标准细化编制预算，按照实际执行逐项记录并公开支出，这个美国进步时代具有里程碑意义的举措貌似平淡无奇，却标志着现代预算的起点。1921年美国《预算与会计法案》在机构设置上的安排同样耐人寻味：一方面，成立预算局，整合预算控制权，夯实预算管理基础，提升预算编制能力；另一方面，成立审计总署，加强预算问责基础，提升预算决策能力。分项预算的核心功能是控制，控制收支规模，防止政府无限膨胀，影响个人自由，介入竞争领域；控制开支范围和标准，在源头上防止权力滥用和腐败滋生；控制预算执行，用财政检查和合规性审计规范政府收支行为。4.提升产出效率过度控制导致僵化，僵化意味着低效，低效的尽头是对效率的回归。1907年，纽约市政研究局提出要通过对已批准项目的管理提高资源使用效率；1912年，美国经济与效率委员会提出政府支出应与其成果挂钩；1949年，胡佛委员会研究了实施绩效预算的可行性，翌年，绩效预算在美国联邦政府全面推行。与分项预算关注投入不同，绩效预算根据项目活动组织预算信息，同时关注投入和产出，强调管理效率，通过比较项目的实际成本与计划成本（或标准成本）来实施绩效管理。绩效预算带来的变化主要有三方面：一则预算审议的重点从支出分项转向项目活动，提升了预算审议的层次；二则按项目活动对预算进行分类，有利于支出部门比较不同时期项目活动的成本，提升项目执行效率；三则强调预算项目的投入产出效率，项目执行成本和产出的透明度提高，社会公众和监管部门对预算执行过程更加关注，客观上对支出部门造成较大压力。绩效预算的目的是提高政府绩效，但现实中它要么被各支出部门作为诠释支出合理性、增加预算申请的依据，要么被管理部门作为揭示各支出部门铺张浪费，削减支出的注脚，对项目目标和效果的关注较少，往往就事论事，在优化资源配置、提高资金使用绩效方面作用有限。5.整合计划和预算整合计划和预算的探索随时代兴起，虽终归失败，但注定影响深远。顾名思义，计划项目预算（PPBS）是战略规划和项目预算的结合，先制定战略规划，明确公共服务目标，再根据目标在部门间分配预算。该模式力图摆脱渐进主义和基数法的束缚，跨越部门间的条块分割，将预算“自上而下”建立在全面的成本收益分析和理性决策基础之上。计划项目预算在美国国防部成效显著，上世纪60年代中期全面引入联邦政府后却陷入困境。政府部门往往有多重目标，执其一端不及其余，难免以偏概全；规划成本测算困难重重，多规划共同成本的分摊缺乏科学方法，某规划成本在各部门的分配则莫衷一是；繁重的测算工作使预算人员疲于奔命，而真实的预算决策却依然故我。更为致命的是，技术理性试图替代政治过程主导预算分配，政治家们不愿意也不可能接受这个要求。虽然计划项目预算以失败告终，但它对预算功能特别是计划功能前所未有的开拓却卓有成效、意义重大，开启了对中期预算、新绩效预算等预算模式的进一步探索。6.推动结果导向结果导向是“政府再造”运动的核心理念之一，是服务政府和责任政府建设的必然要求。美国结果导向的政府改革从新绩效预算入手，综合了绩效测量、功能分类、项目排序、目标协商等多种改革举措，大致经历了三个阶段：一是1993年的《政府绩效和结果法案》，在法律层面明确了政府绩效管理改革的基本理念与思路；二是2001年的总统管理议程，建构了整体推进政府绩效管理改革的战略框架，提出人力资源、财政责任、竞争性采购、电子政府、整合预算与绩效五个重点推进领域；三是2002年在联邦政府层面开发并应用绩效评级工具（PART），力求从整合预算与绩效入手改革预算编制，贯彻落实总统管理议程。新绩效预算强调政府工作的核心不是各部门的直接产出或活动，而是目标与结果。因此，首先要明确目标，并以量化或可说明的绩效指标界定目标；其次要在严格控制总额的前提下，赋予预算执行部门较为充分的支出自主权；再者要建立报告和评估系统，对结果实施追踪问效。二十年来，改革实践取得了一定的成效，但也存在一些不足。一则政府目标往往大而不当、交叉重叠，绩效指标常常难以明确定义、有效测量；二则各种管理机制相互牵制，部门预算自主性的提高与人力资源管理、资产管理、政府采购管理等方面的严格控制相互掣肘；三则绩效评价和审计受种种因素制约，仍主要专注于投入合规性审查而非效果衡量。不难看出，新绩效预算改革的深化有待政府管理的整体转型，必须与行政文化、组织机制、行为方式的转变协同推进，这无疑是个长期的过程。（三）提升资金使用效率20世纪80年代以前，人们的注意力主要集中于预算控制、战略规划等“大问题”，往往兴师动众，但却收效甚微。80年代以来，在各种预算模式此起彼伏、繁华落尽后，人们认清了预算的本质，预算即政治，政治逻辑依旧，仅凭预算技术越俎代庖，改良宏观和中观预算的作用有限。空间广阔的反而是微观预算管理，但怎样的预算管理机制才能明确公共服务责任、杜绝腐败、提高效率、改进效果呢？预算管理技术创新、市场化安排、建立问责机制等改革举措重塑了微观预算管理过程，推动了政府治理变革，并自下而上对预算控制、资源配置等重大问题产生了深远的影响。1.放松投入控制物极必反，现代预算从建立控制机制入手，却通过控制机制转型