国家治理体系和治理能力现代化：背景、意涵与影响

龙源期刊网国家治理体系和治理能力现代化：背景、意涵与影响作者：李岩来源：《领导文萃》2014年第12期《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。这是长期以来一向作为学术概念的“治理”，第一次上升到了国家战略层次和法理高度，在社会各界引起了广泛反响，不啻为改革理论和改革战略的一次重大突破。如何理解这一重大变化以及围绕“治理”究竟会带来哪些影响，本刊专访了清华大学社会科学学院政治学系主任张小劲教授。张小劲是欧盟授予的让·莫内讲座教授，历任中国-欧盟高等教育合作项目中方主任、教育部留学基金管理委员会“富布赖特项目”评审委员和国际合作办学机构评审委员、国家考试中心高考命题专家，并兼任北京大学政府研究中心研究员、复旦大学社会科学高等研究院教授、中国社区发展协会常务理事、中国联合国教科文组织全国委员会战略咨询顾问等职。国家治理写入中央文件是一次重大的理论突破龙源期刊网领导文萃：治理在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》这样一份重要文件中成为一个核心概念，超出了很多人的预期，被视为是一次重大的理论突破，这其中的背景是什么？张小劲：《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中关于治理的论述并不是占有篇幅最大的部分，但却是具有突破性意义的关键性表述，并将在未来若干年内持续地影响着中国社会的发展，意义是十分深远的。这种重大理论突破，主要表现在用新的理论思维奠定了未来制度建设的努力方向和改革推进的总目标。更确切地说，是在以往“四个现代化”基础上提出了“第五个现代化”的问题。换句话说，它实际上超越了过去“四个现代化”强调器物，追求以物质形态为标志的现代化发展，转而特别强调了制度、机制、体制和体系问题——这才是一个国家走向长治久安、走向真正意义的现代化应该遵循的道路。从更长的历史时段来理解“国家治理现代化”的论断，可以发现，《决定》所提出的“国家治理体系和治理能力现代化”，显然将目前正在展开的全面深化改革，与此前我们已经经历过的三十多年改革联系起来，与中国人民长久以来持续追求现代化的历程联系起来，由此保持了三个历史阶段的连贯性，同时也清晰地勾勒了其间的差异性。在中国近代史上，现代化意味着国家的独立自主和繁荣进步，意味着国强民富和文明和谐，现代化因而成为中国无数仁人志士梦寐以求的理想，也是他们孜孜不倦地为之进行奋斗上百年的目标。正是经过极其艰难困苦的奋斗，中国终于摆脱了“亡国亡种”的危险而实现了独立自主。在改革开放初期，现代化意味着经济发达和科学昌明，意味着可以摆脱过度的政治运动而从事经济生产活动，因此，刚刚走出文革浩劫的中国人民，按照已故周恩来总理所提出的“四个现代化”，义无反顾地投身于邓小平所开创的改革开放大业之中。如今，改革开放已经取得了辉煌成就，中国的农业、工业、科学技术和国防事业已经站在了世界前列，正是在这样的背景下，《决定》审时度势，明确提出了“第五个现代化”，即国家治理体系和治理能力的现代化，转而更加强调制度、机制、体制的现代化，强调整体性制度的完备和完善。因此，可以说，国家治理是在新的历史条件下，提出的新的历史任务。同时，也是在新的历史起点上，为寻求新的发展而树立的新目标。领导文萃：此次写入中共中央文件、作为全面深化改革总目标的国家治理，涵义有哪些？张小劲：在《决定》文本中，关于国家治理的提法虽然只出现了两次，但是，国家治理概念的提出，“推进国家治理体系和治理能力现代化”被列为全面深化改革的总目标，却是《决定》中最具创新、最具内涵的表述和最具突破性的提法，因此又具有十分深远的意义。治理概念中最根本的一点，就是强调因势利导，通过激发活力和相互建构的方式，实现有效治理的局面。在中国革命和建设的长期实践中一直奉行的统一战线、群众路线等思想，实际上正是治理理论最好的体现。由此可见，无论是过去还是现在，治理一直存在于中国的政治文件表述中，或是内涵于某种政治活动的思想和实践过程。龙源期刊网然而，中共中央此次《决定》中“治理”显然无法为“统治”、“管理”等提法所替代。治理概念所包涵的因地制宜、因时制宜和因势利导、综合治理和揆情审势、统筹兼顾的意思却得到了空前的突显，也不能混同于治国理政的简单化理解。正是在这个意义上，国家治理体系和治理能力的现代化，具有“三江汇流”式的理论渊源，既吸收了古代传统中具有现代意义和现代性的内容，也包含了中国共产党在执政中所积累的行之有效的经验，同时统合了国际上的先进治理经验。如果从中国共产党近些年理论思考和理论创新工作来看，我们可以得到一些更加深刻的认识。改革开放以来，“三个代表”理论着重阐发了政党现代化转型的根本性认识和重点，而科学发展观是在正确处理经济发展方面的一次经验和认识上的突破。此次，治理的提出，则是在制度建设问题上的一次重大创举——这也是以习近平为总书记的新一届国家领导班子不断强调建章立制的意图所在。例如，习近平同志在河北调研、指导群众路线教育实践活动时指出，建章立制在教育实践活动中非常重要，要把笼子扎紧一点，“牛栏关猫”是关不住的。从中不难看出中共中央对制度建设的重视程度。这也意味着，我们要将那些成功的经验以制度化的形态固定下来，将现行制度中仍然存在问题的部分继续改革下去。这也代表了中国共产党对过往发展经验的总结和进一步摸索的信心和决心，同时也是又一次重大的转型。就价值和意义来说，第一次转型是从“以阶级斗争为纲”到“以经济建设为中心”，第二次转型是在经济发展已经达到相当水平的基础上，转向强调以制度建设为中心，以制度发展、制度推进和制度改善为导向和重点的又一个改革和发展阶段。换句话说，以往所取得的那些成功经验如果没有上升到和固定在制度层面，那么就永远带有随机性和不确定性；相反，只有把这些经验真正演化成制度形态，我们的改革开放、我们的制度成果才会固定、延续下来。所以，从这个意义上讲，制度建设在推进国家治理体系和治理能力现代化中得到了一次空前完整的强调，将伴随在全面深化改革的全过程。国家治理体现“三江汇流”特征领导文萃：治理概念的地位提升，这其中的历史和现实背景是什么？乃至国际借鉴有哪些？张小劲：按照以往我们对中国政治文件与文件政治的研究，可以发现，中国政治文件中那些创新的提法和概念，往往是那些凝聚着执政党的集体共识、体现着社会公众的共同期待、根植于中国悠久的文化传统、呼应着国际先进经验的关键术语或重要概念。在这个意义上讲，《决定》关于国家治理问题的论述典型地体现着一种“三江汇流”式的现象特征。换句话说，中国共产党的执政经验、中国传统中的精髓和世界上的先进经验，三方面共同构成了中共中央此次提出治理思想的经验基础。十八届三中全会之后，习总书记曾强调，中华民族是一个兼容并蓄、海纳百川的民族，在漫长历史进程中，不断学习他人的好东西，把他人的好东西化成我们自己的东西，这才形成我们的民族特色。在中国古代，治理带有很强的价值判断色彩，包括了善政良治的意思。它意味着一种井然有序而又不失活力的社会状态，更多的是强调正面意义上的发展局面。具体说来，中国古代文龙源期刊网献中的治理，首先是指完善、良好的管理和统治的状态，这里不详细论述。在国际语境中，治理所对应的英文词汇governance，是近年来国际学界和国际媒体的热门用语之一。根据联合国全球治理委员会在1995年发布的定义，治理是各种公共的或私人的个体和机构，管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和，并采取联合行动的持续过程。有意思的是，在追求善治这一目标逻辑下，全球治理思维与中国传统的治理意涵在当代保持了高度的契合。新中国成立后，治理在中国的政治实践中经历了一个不断演进的过程。最初，治理的含义主要是治国理政。此外，在中共中央文件中，治理也多用于江河湖海等自然环境对象，治理黄河、治理淮河的提法屡见不鲜。随后，经济环境治理、社会环境治理等表述逐渐被使用了，今天我们又把治理的用法扩展到国家和政府层面。从表面上看，这似乎只是适用范围上的扩大，实质上这种演变更多地是反映出对治理意涵的理解提升。改革开放后，治理在中共中央文件中的内涵发生了明显的扩大和充实。尤其是自中共“十六大”提出治党、治国、治军以及党要管党、从严治党等概念以来，治理概念日益受到执政党的高度重视。以治理作为关键术语的政治文件本身也不断升级。仅以1978年以来中共历届三中全会审议通过的正式文件为线索即可发现，“治理”概念的内涵不断扩大，所指涉的议题领域不断增多，从1988年中共十三届三中全会公报中仅仅作为动词使用，又到2008年中共十七届三中全会扩大到关涉社会治安、水利、环境保护、公司法人结构等方面，再到2012年中共十八大政治报告多次提到“国家治理”和“治理国家”，直至2013年在中共十八届三中全会的文件中成为位居核心的关键概念之一，治理概念的地位不断提升。领导文萃：既然国家治理具有如此丰富的意涵，那么它的提出能够帮助我们解决面临的哪些理论问题呢？张小劲：自1978年启动的中国改革一直伴随着国内外层出不穷的各种问题和复杂情势的挑战。由于是“摸着石头过河”，缺乏先例和可供借鉴的现成经验，中国在处理这些问题和挑战时，更多的是从具体情况出发，运用智慧做出针对性的回应，由此也造成一个长期困扰中国改革的命题，即缺乏普遍性的工作指导准则，甚至关于改革自身的理论构建也是滞后于现实的。在相当长时期内，邓小平关于“三个有利于”和诸如“白猫黑猫”之类的经典论述，成为澄清改革道路上分歧和疑惑的重要参考。然而，这类论述一方面过于宏观，在具体工作中人们即使遵循“三个有利于”的标准，做出的判断和选择也可能是千差万别的，另一方面这类论述中所透射出的务实态度把改革导向了实用主义方向。从一定意义上讲，中国的改革带有“问题解决型”的意味。对问题的因应性处理，很难不带有短期性、功利性，从而造成对长期效果、整体目标和利益的协同考虑不够周全。当然，这些缺陷不足以抵消所取得的改革成就。而且也应承认，在内外部资源和客观历史条件的限制下，能够不断克服困难，解决问题，持续推动改革深入已实属不易。然而，毋容置疑的是，中国改革开放之路的诸多艰辛，其中一个根源就是被动、紧急地应付各类问题和风险造成的长期性、整体性不足。龙源期刊网首先，改革举措的外溢效果存在不确定性。基于对某些问题的回应所做出的改革举措，其影响会逐步渗透到其他领域。这种影响的效果并不由改革初衷和改革举措本身所决定，而是由相关领域的改革和形势发展所形成的合力决定。因此，对某一个问题的解决，会牵涉到其他问题——这是由我国复杂的国情决定的，最终可能会是“1+1≧2”的正向效果，也可能是改革效果之间相互抵消，或者伴生出新的问题等。其次，基于局部的问题的理性判断和选择，可能造成整体层面的不理性。比如，在招商引资过程中曾经采取的“以市场换技术”、“以土地换投资”等措施，造成各地对投资项目的过分争夺，致使跨国公司等投资方奇货可居，待价而沽。尽管各地发展本地经济的初衷和措施都是理性的，但这一过程却使国家总体上消耗了包括土地、市场等在内的大量要素资源。再次，因应性改革造成改革碎片化，步调不协调，标准不统一导致的负面影响越来越严重。随着改革进入深水区，统一思想，协同改革，成为改革实践和理论探索必须要解决的问题。治理概念被提升到国家战略高度，有助于这一问题的解决，尤其是国家治理体系和治理能力现代化纳入到全面深化改革的总目标，在一定程度上，发挥了统一改革思想认识和发展方向的重要作用。由此，治理理论成为中国改革既简明扼要又切实可行的理论依据，也是中国特色社会主义事业和国家现代化的一个从理论到实践的集结点。国家治理现代化作为全面深化改革总目标具有深刻的现实意义领导文萃：除了理论上的突破意义，把治理列入全面深化改革总目标的现实含义是什么？这一提法