完善全民所有自然资源资产管理体制研究

602019年.第34卷.第1期完善全民所有自然资源资产管理体制研究马永欢1,3吴初国1,3林慧2,3*黄宝荣2,3苏利阳2,3张雅丽1,3孔登魁11中华人民共和国自然资源部信息中心北京1008122中国科学院科技战略咨询研究院北京1001903中华人民共和国自然资源部战略研究重点实验室北京100812摘要全民所有自然资源资产是国民经济和社会发展的根本源泉，是生态文明建设的空间场所和主阵地。文章针对全民所有自然资源资产管理体制不完善的问题，以目标导向和问题导向为研究思路，立足国内外研究进展，在借鉴发达国家经验的基础上，设计了全民所有自然资源资产管理体制改革的总体架构，提出了全民所有者的基本职责。在此基础上，从健全产权制度、编制分级行使所有权的资源清单、合理划分中央与地方的责权利边界、以信息技术助推自然资源资产管理，以及加强资产管理与资源监管的衔接等方面，提出了政策建议，以期为我国的自然资源资产管理体制改革提供参考。关键词全民所有，自然资源资产，管理体制，构想DOI10.16418/j.issn.1000-3045.2019.01.008*通讯作者资助项目：中国科学院战略性先导科技专项（A类）（XDA20020303），国家自然科学基金（41401163）修改稿收到日期：2019年1月2日政策与管理研究Policy&ManagementResearch完善自然资源资产管理体制是我国生态文明体制改革的重要组成内容。长期以来，全民所有自然资源资产管理体制条块分割，造成资产所有者的地位被虚置、弱化，资产收益不断流向个别群体，国家利益受损严重。为解决自然资源所有者不到位、权益不落实等突出问题，党中央决定组建自然资源部，由其统一行使两项基本职责，即统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，这一举措标志着自然资源管理体制改革进入了新时代。完善全民所有自然资源资产管理体制是一项全新的改革，在一些关键环节和重点领域能否顺利破题，在很大程度上影响着生态文明体制改革能否顺利推进。1研究进展1.1国外研究进展1.1.1发达国家自然资源资产管理理论源远流长自然资源资产管理思想可以追溯到17世纪70年院刊61完善全民所有自然资源资产管理体制研究代。1662年，Petty[1]出版著名的《赋税论》，提出“劳动为财富之父，土地为财富之母”的经济思想，这是资源价值论的最早萌芽。随后，亚当·斯密等学者从自由市场的稀缺层面研究了经济与自然资源的关系，开始研究自然资源的资产化管理问题。1924年，美国经济学家伊利和莫尔豪斯[2]专门研究了自然资源资产，这被认为是自然资源资产管理思想的源泉。20世纪60年代，学术界提出了自然资本的概念，标志着自然资源资产化研究进入了新阶段。20世纪80年代以来，自然资源资产管理的理论研究趋于成熟。1981年，美国阿兰·兰德尔[3]利用经济学理论和定量分析的研究方法揭示了资源环境政策，自然资源资产的价值研究趋于深入。国际上对自然资源资产核算的探索开始于20世纪70年代。1971年，美国麻省理工学院研究了经济增长与资源环境压力之间的关系，其被誉为布伦特兰报告的思想源泉。20世纪80年代，挪威等高收入国家从建立资源核算账户角度出发，对资源与环境进行核算。1989年，联合国统计署为建立绿色国内生产总值（GDP）核算总量、自然资源账户和污染账户提供了一个共同的框架。1993年，日本对环境经济综合核算进行了系统的构造性研究，核算了1985—1990年本国的绿色GDP。1997年，Costanzad等[4]发表了《全球生态系统服务价值与自然资本》，对生态系统服务进行了核算。面对自然资源的稀缺性，自然资源资产的管理体制与相关制度安排也成为学术界讨论的焦点。1.1.2发达国家形成了较为完善的自然资源资产管理制度产权制度是发达国家管理自然资源资产的重要工具。发达国家通过立法规定资源的占用、使用、收益和处分权利，并建立了完善的自然资源资产产权制度。1968年，Hardin[5]提出的“公共地悲剧”，是产权制度的理论基础。一系列的环境危机促使发达国家生态保护意识不断增强，这些国家通过两种方式实现对自然资源资产进行管制：①为公共目的保留一部分自然资源资产为政府所有；②对自然资源资产的利用方式实行一定的行政限制和管制，在私人财产权上形成一定的公共权利[6]。此外，发达国家自然资源资产管理的调查评价、开发许可和收益分配等制度体系逐步完善，其核心是明晰产权，确定资产配置区位和开发区位，维护所有者的权益。1.1.3发达国家形成了较为完善的自然资源资产管理体制（1）发达国家普遍形成了相对集中的自然资源资产管理模式。美国、加拿大、俄罗斯、德国、英国和法国等，不论是资源大国，还是经济大国，其对土地、矿产、海洋、森林和水资源等主要自然资源资产的管理都采取了相对集中、相对综合的模式[7]。总体来看，这种集中统一的管理模式有利于自然资源管理机构的内部协调，是当今世界自然资源管理体制的基本发展态势。（2）自然资源资产管理与资源监管合为一体。二战以来，美国等发达国家根据社会经济发展需要不断调整自然资源管理机构，优化管理职责，在分类分级管理的基础上呈现出集中统一的发展趋势。美国、加拿大和澳大利亚等发达国家的自然资源资产管理不是分离于资源管理部门之外，而是由自然资源管理部门行使自然资源资产管理和资源监管两项职能[8]。例如，美国内政部既负责土地、矿产和森林等自然资源开发利用和保护，肩负国家公园、遗产资源等方面的管理职能，又负责自然资源资产的征收、出租和出售等管理，还负责自然资源资产评估等方面的职责。（3）由专门的机构负责资产收益管理。国际上自然资源资产收益管理机构可分为3种类型，即资源部门、财政部门或信托机构。由资源部门负责资产收益管理的有美国等国家，由财政部门负责的有澳大利亚等国家，由信托机构负责的有英国等国家。以美国为例，美国内政部为征收矿产和原油开采的权利金，单622019年.第34卷.第1期政策与管理研究独设立自然资源收益办公室。收支模式有“收支两条线”和“收支一体”两种类型。在“收支两条线”模式中，一般是由资源管理部门负责“收”，财政管理部门负责“支”，“收”与“支”分开，增加了资产收益管理的透明度，这也是国际上较为通行的做法。“收支一体”模式，是指自然资源管理部门负责资产收益和公共支出[9]。这种资产收支模式虽然管理效率高，但在一定程度上会带来资产收益管理不透明和腐败等问题。（4）以公共利益为前提实现了资产管理与生态保护同步发展。即使在私有制国家，也不存在绝对意义上的自然资源所有权，自然资源资产的使用和处置要受到生态保护等公共利益方面的限制。例如，英国林业委员会作为英国森林和林地的保护机构，不论国有林还是私有林的采伐，都要经过该机构的审批和许可，确保森林生态系统的健康发展[9]。总之，从国外研究进展来看，不管发达国家采用何种形式的管理体制，总的目标是明确自然资源资产产权，实现国家对自然资源资产的控制，减少开发利用过程中的负面影响，实现市场化配置，提高资源利用效率，保障公平竞争和实现利益的合理分配。1.2国内研究进展1.2.1我国对自然资源资产的研究起步较晚国内理论界对自然资源资产的研究主要集中在资产价值和资产配置两个方面。1984年，牛若峰①研究了资源经济问题，丰富和发展了我国自然资源资产管理的基本理论。20世纪90年代以来，学术界注重研究自然资源资产优化配置问题，主要聚焦在产权制度设计和市场配置等方面。中共十八届三中全会以来，学术界积极响应中央生态文明建设的现实需要，在编制自然资源资产负债表、完善自然资源有偿使用等方面深入开展探索性研究[10,11]，对健全全民所有自然资源资产管理制度和体制具有理论指导意义。20世纪80年代，国内学者沿用国外的理论与方法，开始研究资源环境核算问题[12,13]，提出了自然资源资产的价值计量模型[14]。总体来看，国内学者多是从现实应用的角度出发，翻译了国外一些权威性的著作以研究自然资源资产价值计量问题，对资源性资产的价格构成、中国资源定价体系的主要缺陷进行了分析，并提出了进一步完善的建议，对自然资源资产管理具有继承发展意义。1.2.2着眼现实问题，研究自然资源资产管理制度产权制度带有全局性，是全民所有自然资源资产的基础性制度，国内研究呈现3个突出特点。①聚焦全民所有自然资源资产的收益征缴与分配。李胜兰等[15-17]认为，我国全民所有自然资源资产收益流失严重，产权未能对资源开发的外部性进行有效矫正，这是资源开发中资源属地承担环境风险的主要原因；刁其怀等[18-20]认为，初始产权设置不完善是资源属地居民得不到合理补偿的根本原因。②国家作为全民所有者的收益未能得到充分落实。③重视土地资产的“三权分置”。孙宪忠等[21-23]认为，将土地的使用权分离成承包权、经营权是“三权分置”改革的必要环节和可行路径，有利于盘活土地资产。此外，对于国外自然资源资产管理制度的经验研究，陈丽萍等[24]在水资源统一调查评价、登记和资产核算等综合性的制度基础之上，构建了多元化的自然资源资产经营管理模式，对我国自然资源资产管理制度具有一定的借鉴意义。1.2.3借鉴国外经验，研究我国自然资源资产管理体制在研究国外自然资源资产管理体制领域，国内学者主要聚焦于发达国家的基本做法和发展态势[25]：①以单门类资源为切入点，研究土地、矿产、水、林、草等自然资源资产的基本架构。②在研究欧美国①牛若峰.资源经济学和农业自然利用的经济生态问题.国家计划委员会农业区划局印,1984.院刊63完善全民所有自然资源资产管理体制研究家自然资源资产管理体制概况的基础上，总结了这些国家的发展态势。这些研究对健全我国自然资源资产管理体制具有一定的启发意义。中央编办二司[26]提出，整合分散的全民所有自然资源资产所有者职责，明确授权一个部门代表国家对各类自然资源资产统一行使所有权。马永欢等[27]提出了分级行使全民所有自然资源资产的改革思路。随着中央生态文明体制改革的深化，学术界[9,27,28]提出了大部制改革的设想，设计了我国自然资源部的组建思路，对构建统一的自然资源资产管理体制具有较大的指导意义。1.3立足前期研究，亟待破解关键问题综上所述，国内外学者从自然资源管理的基本理论、管理制度和体制等方面进行了深入研究，提出了可资借鉴的经验，为深化我国的自然资源资产管理体制研究奠定了基础。但是，在目前由自然资源部统一行使两项基本职责的体制下，有以下3个方面的关键问题亟待破题：①全民所有自然资源资产所有者的基本职责有哪些，与自然资源监管者的职责如何协调；②自然资源资产产权体系如何完善，全民所有自然资源资产分级行使所有权的资源清单如何编制；③中央与地方的责权利如何对等，统一的全民所有自然资源资产信息化管理系统如何构建。这些问题能否得到有效解决，在很大程度上决定了全民所有自然资源资产管理体制改革的成败。2突出问题2.1自然资源资产的产权内容不够完善，产权制度有待健全全民所有自然资源资产产权主客体与权利内容不够明确[11]，造成所有者被虚置弱化。我国《宪法》明确规定自然资源属于国家所有（法律规定属于集体所有的除外），国家作为全民所有自然资源资产产权主体，应当享有占有、使用、收益和处分的权利。但在实际操作过程中事实上存在代理制，国家的所有权是通过各级地方人民政府的自然资源主管部门来实现。另外，我国现行法律未对不同层级的政府如何行使全民所有自然资源资产所有权做出明确规定，造成国家的产权主体地位不明确，国家的所有权被虚置弱化。全民所有自然资源资产产权主体不健全，导致权益保护不严格。目前，全民所有自然资源资产主要由地方人民政府代理行使所有权，国家所有权的大部分收益归地方所有，如水资源使用费除北京等南水北调受水区外，90%归地方支配[29]，国家作为全民所有者的地位没有得到充分体现。全民所有自然资源资产产权内容不完整，对土地使用权到期如何续期等问题，没有得到根本解决，影响到自然资源资产保护。全民所有自然资源资产产权权利保护不充分，对于不顾资源环境承载力、