(精华版)朱立言-公共管理概论

1公共管理学概论绪论公共管理通常可以理解为公共组织尤其是政府组织的管理活动，或理解为公共组织有效地提供公共物品和公共服务的过程。它是在传统公共行政的基础上逐渐发展形成的，其主要或核心部分仍然是政府管理活动。第一节管理与管理理论的演进一、管理的含义管理的这一定义具有如下基本含义：（l）管理是由管理者引导的活动。管理者可以是以个人形式存在的领导者和管理人员，也可以是以集体形式出现的决策者和领导者。（2）管理是在一定的环境条件下进行的。管理的环境条件即指管理者面临的内外部环境条件。外部环境条件主要是指管理者所管理的组织和成员所面对的自然环境与社会环境。内部环境条件是管理者所管理的组织内部的状况，包括组织性质、组织制度、人员状况、组织技术水平、组织文化等。(3)管理是为了实现组织目标。组织的目标是管理活动的出发点和归宿。（4）管理需要有效地动员和配置资源。(5）管理具有基本的职能。管理的基本职能包括计划、组织、领导和控制等。（6)管理是一种社会实践活动。在社会实践的意义上，一方面，管理是管理者有目的和有意识的活动；另一方面，管理的主要作用对象是被管理者。就这些方面而言，管理是管理者主观见之于被管理者客观的活动，是典型的具有社会性的实践活动。管理具有两重性：一是它的自然属性，反映其共性。二是它的社会属性，反映其个性。二、管理的职能管理的职能是指管理者在管理过程中的各种基本活动及其功能。就我国的管理实践，尤其是公共管理的实践来看，可以把管理的职能主要划分为计划、组织、领导和控制四个方面。1.计划职能计划职能就是明确管理的总体目标和各分支目标，并围绕这些目标的活动。计划职能是管理活动的首要职能，是管理活动的逻辑起点。计划职能的特点主要有：预先性；预测性；评价性；调整性。2.组织职能组织职能是管理者按照组织的特点和原则，通过组织设计，构建有效的组织结构，合理配置各种资源并使之有效运行，以实现目标的活动。组织职能是管理活动得以顺利进行的必要环节。组织职能的特点有：合理性；有序性；规范性。3.领导职能领导职能就是管理者按照组织目标和任务，动员和引导人们的思想与行为，使之为组织目标的实现而贡献力量和积极行动的活动。领导职能常常被人们认为是管理的核心环节。领导职能的一般特点主要有：权威性；主导性；决断性；公正性；协调性；规范性。4.控制职能控制职能是管理者按照组织目标和计划的要求，对组织运行状况进行检查、监督和调节的活动。控制职能是管理过程的监视器和调节器。三、管理的类型本书把现代社会的管理划分为公共管理和工商管理（也称之为私人管理）两大类型。公共管理在许多重要的方面是与工商管理存在着差别的。这些差别主要表现在如下三个2方面：(1)追求的价值不同。公共管理追求的是公共利益，工商管理谋求的是本企业的利益。(2)提供的产品或服务不同。公共管理服务于全社会，处理社会公共事务，提供公共产品和公共服务，尽的是公共责任。工商管理主要是依法经营。(3)权威的来源不同。公共管理行使的是公权力，这种公权力来源于公民的“授权”，工商管理行使的是私权力四、管理理论的演进自从管理学成为独立的学科以来，大体经历了三个发展阶段。（一）古典管理理论阶段古典管理理论阶段的管理学注重管理的科学性、精确性、法理性和纪律性，把管理的对象看作是被动的受支配者和经济理性人，是机器的附属物，而较少注意人的全面性及其对管理的影响。这一阶段的管理理论是以科学管理学派为主干形成的。1.泰勒及其科学管理理论2.亨利·法约尔及其管理过程学说3.马克斯·韦伯及其官僚制（二）行为科学阶段行为科学是20世纪三四十年代发展起来的新兴学科，与科学管理理论相比，它的重要特点是重视人的因素，采用自然科学的一些研究方法来研究管理问题，并以社会心理学为基础，从人的行为、动机、目的、反应来研究人与人、人与环境之间的关系（三）现代管理理论第二节行政与行政学一、行政的含义行政是指依法享有国家权力的国家行政机关，对国家事务、社会公共事务和自身内部事务的管理活动。理解行政的概念，应注意以下几个问题：(1)公共行政与私人行政的区别。从目的上看，私人行政谋求私人利益。公共行政则以公共利益为目标。从方式上看，私人行政采取自由竞争的方式，公共行政则注重统筹治理。从治事准则上看，私人行政较少受政策法规限制，可以权变运用，人治色彩浓重，公共行政则要求以政策、法规为准绳，限制自由裁量，表现出法治特征。(2)行政与立法和司法活动的区别。无论是社会主义国家还是资本主义国家，行政与立法和司法活动都有所区别，立法就是确立法律法令，行政就是执行这些法律法令，按照这些法律法令去从事对国家和社会公共事务的管理。司法担负的是监督和审判的职能，通过法律手段来规范社会行为。(3)广义行政和狭义行政的区别。从现实情况看，行政有广义和狭义两种解释。广义上讲，行政并不一定为政府机关所独享。而从狭义上讲，行政仅仅是指国家行政机关，即中央政府及其所属部门和地方各级政府所开展的活动。行政（管理）是社会运行过程中起主导作用的管理活动，其作用主要表现在：（1）行政（管理）对国家政权的巩固、社会的稳定与发展起着至关重要的作用。（2）行政（管理）直接或间接制约和影响其他一切管理活动。（3）行政（管理）直接关系着人民群众的切身利益。行政与管理不同，这种不同主要表现在以下几个方面：（1）从历史角度来看，是先有管理，然后从中分离出行政（2）从概念上看，管理的外延更宽，包括范围更广（3从性质上分析，管理更多表现出自然属性，而行政则更多表现出社会属性。现代行政的特点是多方面的，这些特点包括：3（1）行政是以提供公共服务为目的的社会管理活动。（2）行政是为国家政治统治服务的政治性活动。（3）依法行政是现代行政的本质特征。（4）社会民主是有效行政的基础保证。（5）公平原则是现代行政的出发点。二、行政学的研究对象、相关学科和特征行政学亦称行政管理学或公共行政学，是以行政管理为研究对象，并揭示其内在规律的一门学科。具体讲，就是研究国家行政组织对国家和社会公共事务及其自身内部事务进行有效管理的规律、基本原则和方法的一门学科。行政学的研究内容主要包括：(1)研究政府为什么去管。(2)研究政府应该管什么。(3)研究政府能够管什么。(4)研究政府怎样管。（5）研究政府由谁管。从学科上讲，行政管理学综合运用多种知识研究行政管理问题，相关学科涉及政治学、法学、社会学、管理学、心理学等。行政学在形成与发展过程中表现出一些鲜明的特征，主要包括：（1）阶级性与社会性的统一。（2）理论性与应用性的统一。（3）规范性与权变性的统一。（4）综合性与独立性的统一。三、行政学的产生一般认为，行政学诞生于美国，是资本主义社会政治、经济和社会发展到更高阶段的产物。1865年德国学者史坦因在其所著的《行政学》一书中，最早提出了行政学的概念。但当时主要是指行政法而言，并没有把行政学视为一门独立学科，因此远没有形成行政学的理论体系。曾任美国第二十八任总统和普林斯顿大学校长的威尔逊先生1887年在《政治学季刊》上发表了《行政之研究》一文，主张建立一门独立学科—行政学，把政治与行政区别开来。此文影响巨大，被认为是行政学研究的开山之作，威尔逊也因此被誉为行政学的鼻祖和奠基人。1893年美国学者古德诺所著《行政法》一书出版，1900年他又出版了另一部名著《政治与行政》，发展了威尔逊的观点，明确提出“政治是国家意志的体现，行政是国家意志的执行”，因此成为“政治行政两分论”的代表人物。1926年美国学者罗纳德·怀特撰写了《行政学导论》一书，论述了行政管理的重要性和科学研究的可能性。1927年美国学者威罗福毕出版了《行政学原理》一书，比较系统地阐述了行政学的理论体系。这两本大学教科书的出版是行政学作为一门独立学科形成的标志。1939年美国成立了全美行政学会，在加强理论研究、传播行政学知识、增进观点交流方面发挥了非常积极的作用。第三节公共管理与公共管理理论的兴起一、公共管理的含义1.公共管理与公共行政“公共管理”与“公共行政”有所不同。“公共行政”是政府特别是执行机关为公众提供服务的活动，尽管“公共管理”也包含了“公共行政”的许多内涵，但它主要关注的并非只是过程、程序和按指令所办事项，以及内部取向，而更多的是关注取得某种结果和对结果所负的个人责任。2.公共部门与公共物品人们习惯将经济领域划分为公共部门和私人部门。公共部门是公共事务的管理者和公共服务的提供者，除政府机构外，还存在公用事业、公共事业、非政府公共机构等“准公共部门”组织，也称为第三部门或非营利组织，但因其具有如下鲜明的“公共”特性，也将其归入公共部门之中：4公共物品可以从不同的角度来加以划分。第一种划分方法是将之分为纯公共物品和准公共物品。国防是一种典型的纯公共物品，道路是准公共物品的典型例子。第二种划分方法是将公共物品划分为有形的公共物品（硬公共物品）和无形的公共物品（软公共物品）。第三种划分方法是将公共物品划分为全国性的公共物品和地方性的公共物品3.公共职能与公共权力公共职能就是建立在集体而不是个人基础之上的、用来满足占社会人口大多数的群体需求的一种活动。公共权力一般指由立法、行政、执法、司法等国家和社会的公共机构行使的权力，它在保证社会稳定、维持社会良性互动和促进经济发展方面发挥着任何私人权力都无法取代的重要作用。二、公共管理理论的产生如果非要为公共管理思想的起源确定个大概的时间，那么应该说是20世纪70年代末到80年代初，当时在美国一些大学的商学院和公共政策学院中公共管理理论开始形成。三、公共管理的研究对象公共管理是一个研究公共管理活动或公共管理实践的学科。因此，公共管理可以被界定为一门综合地运用各种科学知识和方法来研究公共管理组织和公共管理过程及其规律性的学科。四、公共管理的学科特征就公共管理学科特征及其与传统公共行政的区别可以作如下简要说明：(1)就研究对象与范围来说，公共管理并不像传统的公共行政那样，将自己主要局限于政府行政机关特别是官僚机构的研究上，而是把研究对象扩大到其他政府机关（立法机关和司法机关）和非营利组织或第三部门甚至私人部门的公共的方面。（2)公共管理更具跨学科、综合性的特点。因此，它的基础更扎实，并具有更广泛的学科知识框架。(3)公共管理将研究焦点由传统公共行政的“内部取向”转变为“外部取向”。(4)公共管理也涉及大量的公共行政没有涉及的其他主题。(5)公共管理既是实证的（重视经验研究，从经验中汲取知识），又是规范的（提倡研究“应该不应该”的问题，用以规范公共管理行为）。（6）公共管理将自身建立在当代公共部门管理的实践尤其是政府改革的实践基础上，是从这种实践中产生的新理论，反过来成为指导这种实践的模式。因此，与传统行政相比，它更具现实性。五、公共管理的研究途径和方法（1）历史研究。（2）文献研究。（3）系统分析。(4)比较分析。(5)实验分析。(6)案例分析。第二章公共组织第一节公共组织概述一、组织的含义综上所述，组织是指在一定的社会环境中，人们通过相互交往而形成的具有共同心理意识，并为了实现某一特定目标而按一定的方式联合起来的有机整体。二、公共组织的含义是以管理社会公共事务、协调社会公共利益关系为目的的组织，它既包括政府组织，也包括第三部门组织。狭义的公共组织指国家机关组织。三、公共组织的构成要素A组织人员。任何组织都以人为核心，组织首先是人际关系体现。B组织目标。组织都是为了实现目标而建立，决定了组织发展方向。C职能范围。职能范围是组织目标的具体化，明确组织工作活动领域和职能范围。5D机构设置。机构承载组织权力，是组织内部分工的结果。E职位设置。一定机构内职位（职级、职数、职责）的确定，保证了组织权力的流动和组织资源的整合与分配。F权力与职权。来自于组织认可，与职位密切相关。G权责划分。指公共组织中各个部门、层次、成员之间若干从属、并列等相互关系的确认。H规章制度。指以书面形式对组织构建、程序、行为进行严格规范。I团体意识。形成组织目标的共同心理基础。J组织设计。主要是组织结构的分化整合以及组织目标的修正。K支持硬件。物质硬件的支持，包括场地